Europe’s €10,000 cash cap binds only where there was no cap, at a size no statistic measures
Die EU-Bargeldgrenze von 10.000 Euro greift nur dort, wo es keine gab – in einer Höhe, die keine Statistik misst
From 10 July 2027 no trader anywhere in the European Union may take more than €10,000 in cash for goods or services. The rule sounds like a new restriction on Europe, but most of Europe already had a stricter one: France and Spain stop at €1,000, Greece at €500, Belgium and Portugal at €3,000, and those limits stay. The ceiling only bites where there was no ceiling, or a higher one — Germany, Austria, Luxembourg, Ireland, Finland, Sweden, Estonia, Cyprus and a handful of partial regimes. And how much money moves above €10,000 in cash in those countries is a number nobody publishes. The euro area’s own payment survey does not reach that high. The cap has been set at a height that no official statistic can see.
What the regulation actually says
The limit sits in Article 80 of Regulation (EU) 2024/1624, the anti-money-laundering regulation adopted as part of the EU’s 2024 package. Its first paragraph is short: “Persons trading in goods or providing services may accept or make a payment in cash only up to an amount of EUR 10 000 or the equivalent in national or foreign currency, whether the transaction is carried out in a single operation or in several operations which appear to be linked.” Under Article 90 the regulation applies from 10 July 2027, and Article 80 carries no separate date.
Three further paragraphs decide where the rule actually lands. Paragraph 2 allows Member States to adopt lower limits after consulting the European Central Bank. Paragraph 3 says that where lower national limits already exist, “they shall continue to apply”, and required governments to notify them to the Commission by 10 October 2024. Paragraph 4 exempts two things entirely: payments between natural persons not acting in a professional capacity, and payments or deposits made at the premises of banks, e-money issuers and payment service providers. Deposits of that kind above the limit must, however, be reported to the national Financial Intelligence Unit.
The regulation cannot loosen any country’s rule. It can only tighten the rules of countries whose limit is higher than €10,000 or that have none at all. Everything else about it — its effect on cash use, on crime, on shops — depends on which countries those are.
Where the ceiling is lower already
There is no official, published table of national cash limits that this research could find. The Commission received the notifications Article 80(3) required, but no list of them was located in the course of this work. The most complete public inventories are consumer-advice pages kept by the European Consumer Centres, the EU-co-funded network that answers cross-border shopping questions; the German centre and the French centre each maintain one. They are useful, but they are not registers, and they do not always agree.
On their reading, a large group of Member States already sits below €10,000. France limits cash payments to €1,000 for its tax residents. Spain caps payments involving a trader at €1,000, with €10,000 for consumers without Spanish tax residence. Greece’s limit is €500. Belgium and Portugal stand at €3,000. Slovenia and Lithuania are at €5,000, Latvia at €7,200. Bulgaria’s limit is 10,000 lev, about €5,100. Poland caps business-to-business cash at 15,000 złoty, roughly €3,300. Romania limits payments to traders by the day in amounts well under €10,000. Denmark bars traders from accepting 20,000 kroner, about €2,700, or more.
The two consumer-centre pages also show why a public register would help. For Italy, the German page gives €5,000 since January 2023, while the French page gives €1,000. For Croatia one gives €10,000 and the other €15,000. For Slovakia one gives a single €15,000 limit and the other €5,000 for payments involving a trader. The French page states it was updated in November 2024; the German page carries no date and still describes the EU limit as awaiting adoption. Where two public inventories differ by a factor of five on a founding member of the euro, the claim that the EU knows the cash rules of its own Member States rests on the notifications, not on anything a citizen can check.
The Netherlands illustrates how quickly the picture moves. Both consumer-centre pages still list it as having no general limit. But the Dutch parliament pressed ahead with its own ceiling: the government’s response to the Senate in December 2024 says that “only the limit on cash payments” remained in the bill on its anti-money-laundering action plan, and the trade publisher Taxlive reported that the Senate adopted the bill on 10 June 2025, banning cash payments for goods of €3,000 or more. When that ban takes effect was not established in this research. What is established is that the Netherlands chose a national limit at less than a third of the EU figure, before the EU figure applies.
Where it binds
Subtract those countries and the ones the cap actually constrains come into view. According to both consumer-centre inventories, Germany, Austria, Luxembourg, Ireland, Finland, Sweden, Estonia and Cyprus have no general limit on cash payments. Hungary restricts business payments but not consumers. Malta bans cash of €10,000 or more only for a list of high-value goods such as property, cars, jewellery and art. Czechia’s limit of 270,000 koruna per day sits just above €10,000 at current rates. If the higher figures for Croatia and Slovakia are correct, those two join the list for some payments as well.
That is the group in which the regulation changes the law. And it is not a random group. It contains the largest economy in the euro area, Germany, together with several of the smaller members where, on the consumer-centre tables, no general limit has ever applied. For Germany the €10,000 limit will be the first general ceiling on cash payments its law has known.
The change is larger in kind than in amount. German law did not ignore large cash payments. Under section 10(6a) of the Money Laundering Act, a trader in goods must apply general due-diligence duties — identify the customer, establish beneficial ownership, and so on — for “transactions concerning other goods in which they make or accept cash payments of at least 10 000 euros”, and for cash payments of at least €2,000 on high-value goods such as precious metals. The German system therefore drew its line at the same figure the EU now uses. The difference is what happens above it. Today, above €10,000, a German car dealer may take the money and must identify the payer. From July 2027 the dealer may not take it.
And below the line, something disappears. Recital 18 of the regulation says that because a Union-wide limit is introduced, “persons trading in goods no longer need to be subject to AML/CFT obligations”, except traders in precious metals and stones, other high-value goods and cultural goods. Ordinary traders in goods drop out of the regime of obliged entities. For them the regulation exchanges a duty to know the customer above €10,000 for a prohibition above €10,000. A payment of exactly €10,000 in cash — which under German law triggers identification today — will be permitted and, for an ordinary trader outside the high-value categories, require nothing.
For traders who remain obliged entities, the regulation tightens rather than relaxes. Article 19(4) requires at least identification and verification of the customer for occasional cash transactions “of at least EUR 3 000”. That obligation falls away only in Member States that already have a cash limit of €3,000 or less. A Belgian jeweller, at a €3,000 national limit, is exempt from this particular rule. A German jeweller is not.
How much money is this about?
The backlog question for this article was how much cash traffic the new rule touches. The honest answer is that the available statistics cannot say.
The main source on how Europeans pay is the European Central Bank’s Study on the payment attitudes of consumers in the euro area, known as SPACE, whose 2024 edition was published in December 2024. It finds that cash was used for 52 per cent of point-of-sale payments by number in 2024, down from 59 per cent in 2022 and 72 per cent in 2019, and for 39 per cent by value. The country spread is wide: by the ECB’s figures, cash accounted for 22 per cent of point-of-sale payments in the Netherlands and 27 per cent in Finland, against 64 per cent in Slovenia and 67 per cent in Malta. Sixty-two per cent of respondents told the ECB it was important or very important to have cash as a payment option.
None of these figures reaches the territory of Article 80. SPACE is built on a one-day payment diary of everyday purchases, with recurring payments such as rent recorded separately. It reports, in the ECB’s words, that cash accounted for 68 per cent of payments of €5 or less and that “for payments over €50, cards were the most frequently used payment method”. Only 12 per cent of point-of-sale payments in the 2024 diary exceeded €50. The study does not publish a bracket anywhere near €10,000, and its own methodological notes warn that value indicators “need to be interpreted with care”. It was not designed to see €10,000 purchases, and it does not.
The other natural source would be the reporting system itself. German traders have had to identify customers paying €10,000 or more in cash since the current Money Laundering Act, but those identification records sit in the traders’ files. They are not a statistic. The regulation’s own new data point, the report of over-limit deposits at bank counters under Article 80(4), measures money entering the banking system, not the payments a shop no longer accepts.
This is not a gap in this article’s research. It is the shape of the evidence. The Commission justified the cap on the failure of the previous regime, not on a count of the transactions it would stop. Recital 18 says the earlier approach — making traders obliged entities above €10,000 — “has shown to be ineffective in light of the poor understanding and application of AML/CFT requirements, lack of supervision and limited number of suspicious transactions reported”. That is an argument about enforcement capacity. It is not a measurement of large cash flows, and nothing in the regulation’s text supplies one.
The case for the cap
The argument for an EU-wide limit is direct and not weak. It starts where recital 18 starts: the old system depended on hundreds of thousands of ordinary businesses applying due diligence they barely understood, in a sector no one supervised. Car dealers, furniture shops and builders were asked to behave like small banks. They largely did not, and the authorities had no realistic way to check. A prohibition is easier to administer than a duty. It needs no customer file, no risk assessment and no report. A trader either takes €12,000 in notes or does not, and a tax auditor can see the difference in the books.
The second argument is about displacement. With France at €1,000 and Germany at no limit, a buyer with a suitcase of cash had an obvious incentive to buy cars, watches or building materials across the border. A floor-level harmonisation at €10,000 closes that route without forcing the low-limit countries to loosen anything. Seen this way, the fact that the cap binds only in a minority of states is not a flaw. It is the point: the minority was the gap.
The third argument is proportion. Ten thousand euros is far above what any household pays in cash for ordinary life, which is why the ECB’s diary survey barely registers payments at that level. A limit set there touches very few honest payments, which is precisely what makes it defensible against the objection that it erodes cash as legal tender. Article 80(4) leaves private sales between individuals untouched, and Article 80(7) lets a country suspend the limit if electronic payment fails nationally. A legislator who wanted to restrict cash in daily life would have chosen the French figure, not this one.
The objection is not that these arguments are wrong. It is that they explain why a limit is easier to enforce than a duty, without telling anyone how much it will catch.
Proportionality without a number
The ECB has been the institution most willing to ask for that number. Article 80(2) requires Member States to consult it before adopting lower limits, and its opinions on such limits set out a recurring test. In its opinion CON/2023/39 of 6 December 2023, on Greek proposals to ban cash for property purchases and tighten tax disincentives, the ECB restated that euro banknotes are the only banknotes with legal tender status in the euro area and that limits must be “appropriate for achieving the legitimate objectives pursued by the legislation at issue and do not go beyond what is necessary”. It found it “hard to understand” why lowering a Greek tax threshold from €500 to €300 would be more effective, noting that the government had not explained why the €500 rule “has not produced the expected results”. It concluded that it was “questionable” whether the measures were proportionate.
The ECB’s test, in other words, asks for evidence that a cash limit will achieve its goal. The EU-level limit is not subject to that consultation, because it is Union law, and the ECB’s opinion on the original 2021 proposal could not be retrieved in this research. But the structure is plain: national governments that want to go below €10,000 must face a central bank asking what problem the lower figure solves. The EU legislature, setting €10,000 for the countries that had nothing, faced no equivalent question about how large the problem is in those countries.
This produces an asymmetry. A Greek limit of €500 must be justified to the ECB with reasons for its size. The German move from no limit to €10,000 requires no figure at all, because Brussels chose it. The countries where the cap changes the law are precisely the countries where no one is required to show what it changes.
What follows for the countries it binds
Several consequences can be stated with differing confidence.
Firmly held: the regulation tightens the law only in the group of countries without a limit or with a higher one, and it leaves every lower national limit in force. That is the text of Article 80(3). Firmly held, too: in Germany it replaces a duty of identification above €10,000 with a prohibition, and it removes ordinary traders in goods from the obliged-entity regime, as recital 18 states.
With reasonable confidence: the number of payments affected is small and unmeasured. The ECB’s diary data show that payments above €50 are a small minority and that cards dominate above that level; payments of €10,000 and more lie far outside what the survey records. “Small” here is an inference from the shape of the data, not a count.
With caution: whether the cap shifts illicit flows. The regulation’s premise is that large cash purchases are a laundering channel. The national-limit countries have run that experiment for years — Greece at €500, France and Spain at €1,000 — and this research found no published evaluation showing what their limits changed. The ECB’s own question to Greece, why the existing rule “has not produced the expected results”, is the nearest thing to an answer, and it points the other way.
The disagreement between the two consumer-centre tables on Italy, Croatia and Slovakia will matter more after July 2027 than before. A trader serving cross-border customers will need to know which limit applies, and penalties under Article 80(5) and (6) must be “proportionate to the seriousness of the infringement”. The regulation obliged Member States to notify their limits by October 2024. Publishing the consolidated list would cost little and would let the people subject to the rule read it.
The policy logic here resembles the one behind Britain’s guarantee of access to cash measured as a distance to the nearest machine: a rule designed around what can be administered rather than around what can be observed. It also echoes the Australian surcharge ban whose effect on cash payers was never counted — a reform of card and cash economics in which the group most affected by the change was the one no statistic tracked.
What this does not tell you
First, it does not show that the cap is ineffective. A prohibition can work without anyone measuring what it prevents; the deterrent effect of a rule on a purchase that never happens leaves no record. The absence of a number cuts against confident claims in either direction, including claims that the cap is harmless.
Second, the country lists rest on secondary inventories. The consumer-centre pages are maintained by a publicly funded network with no commercial interest in the figures, but they are advice pages, not legal texts, and they disagree in at least three cases. The Dutch position rests on the government’s own parliamentary documents and a trade publisher’s report of the Senate vote; its entry into force was not confirmed. Anyone relying on a specific national limit should check the national statute.
Third, the ECB’s survey answers a different question from the one asked here. SPACE measures how consumers pay in daily life. It does not measure business-to-business cash, nor the high-value purchases — vehicles, machinery, precious metals, renovation work — where a €10,000 ceiling actually bites. That cash use is not captured is not evidence that it is small. It is evidence that no one in the system is set up to see it.
A ceiling set where the light does not reach
Payment rules usually draw lines where data exist: interchange caps are calibrated against reported costs, fraud reimbursement against reported losses, access-to-cash duties against mapped distances. Article 80 is unusual because it draws a line where data stop. That is not necessarily a mistake. A rule aimed at rare, high-value transactions will always sit above what a household diary records, and a legislator who waited for perfect measurement of illicit cash would wait forever.
But it changes what such a rule can claim. A limit that binds only in the countries that had none, at a value no statistic reaches, cannot be defended on its measured effect, because there is none to report. It can be defended on enforceability, on harmonisation and on symbolism — and those are real arguments. What it lacks is the instrument that would tell anyone, in 2030, whether it worked. The regulation already compels banks to report over-limit deposits. It could as easily have compelled someone to count the rest. Rules that cannot be evaluated are not wrong by default. They are merely beyond the reach of the evidence that would prove them right, which in payments regulation is a more common condition than the confident tone of the rulebook suggests. The same pattern appears in the crypto travel rule, where adoption is reported as a share of the jurisdictions that answered rather than of those the rule needs.
Ab dem 10. Juli 2027 darf kein Händler und kein Dienstleister in der Europäischen Union mehr als 10.000 Euro in bar annehmen. Das klingt nach einer neuen Beschränkung für ganz Europa. Tatsächlich hat der größere Teil Europas längst eine strengere: Frankreich und Spanien hören bei 1.000 Euro auf, Griechenland bei 500, Belgien und Portugal bei 3.000 – und diese Grenzen bleiben. Die neue Obergrenze greift nur dort, wo es bisher keine gab oder eine höhere: in Deutschland, Österreich, Luxemburg, Irland, Finnland, Schweden, Estland, Zypern und einigen Ländern mit Teilregeln. Wie viel Geld in diesen Ländern oberhalb von 10.000 Euro bar den Besitzer wechselt, veröffentlicht niemand. Die Zahlungsstudie der Europäischen Zentralbank reicht nicht so hoch. Die Grenze wurde in einer Höhe gezogen, die keine amtliche Statistik erfasst.
Was in der Verordnung steht
Die Grenze steht in Artikel 80 der Verordnung (EU) 2024/1624, der Geldwäscheverordnung aus dem europäischen Paket von 2024. Absatz 1 lautet in der englischen Fassung sinngemäß: Personen, die mit Gütern handeln oder Dienstleistungen erbringen, dürfen eine Barzahlung nur bis zu einem Betrag von 10.000 Euro oder dem Gegenwert in Landes- oder Fremdwährung annehmen oder leisten – gleich, ob die Zahlung in einem Vorgang erfolgt oder in mehreren, zwischen denen eine Verbindung zu bestehen scheint. Nach Artikel 90 gilt die Verordnung ab dem 10. Juli 2027; für Artikel 80 gibt es kein eigenes Datum.
Wo die Regel tatsächlich ankommt, entscheiden drei weitere Absätze. Absatz 2 erlaubt den Mitgliedstaaten niedrigere Grenzen, nachdem sie die Europäische Zentralbank angehört haben. Absatz 3 bestimmt, dass bereits bestehende niedrigere nationale Grenzen weiter gelten; die Regierungen mussten sie der Kommission bis zum 10. Oktober 2024 melden. Absatz 4 nimmt zwei Fälle ganz aus: Zahlungen zwischen Privatpersonen, die nicht beruflich handeln, und Zahlungen oder Einzahlungen in den Räumen von Banken, E-Geld-Instituten und Zahlungsdienstleistern. Solche Einzahlungen oberhalb der Grenze sind allerdings der nationalen Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen zu melden.
Die Verordnung kann also keine nationale Regel lockern. Sie kann nur die Regeln der Länder verschärfen, deren Grenze über 10.000 Euro liegt oder die gar keine haben. Alles Weitere – ihre Wirkung auf den Bargeldgebrauch, auf Kriminalität, auf den Handel – hängt davon ab, welche Länder das sind.
Wo die Grenze schon niedriger liegt
Eine amtliche, veröffentlichte Übersicht der nationalen Bargeldgrenzen hat diese Recherche nicht gefunden. Die Kommission hat die Meldungen nach Artikel 80 Absatz 3 erhalten; eine Liste dieser Meldungen war nicht aufzufinden. Die vollständigsten öffentlichen Aufstellungen sind Verbraucherseiten der Europäischen Verbraucherzentren, des von der EU mitfinanzierten Netzes, das Fragen zum grenzüberschreitenden Einkauf beantwortet. Das deutsche und das französische Zentrum führen je eine solche Tabelle. Sie sind nützlich, aber sie sind keine Register – und sie stimmen nicht immer überein.
Nach ihrer Darstellung liegt eine große Gruppe von Mitgliedstaaten schon heute unter 10.000 Euro. Frankreich begrenzt Barzahlungen für steuerlich Ansässige auf 1.000 Euro. Spanien deckelt Zahlungen unter Beteiligung eines Unternehmers bei 1.000 Euro, für Verbraucher ohne spanischen Steuerwohnsitz bei 10.000. Griechenland liegt bei 500 Euro, Belgien und Portugal bei 3.000. Slowenien und Litauen stehen bei 5.000 Euro, Lettland bei 7.200. Bulgarien begrenzt auf 10.000 Lewa, rund 5.100 Euro. Polen deckelt Barzahlungen zwischen Unternehmen bei 15.000 Złoty, etwa 3.300 Euro. Rumänien begrenzt Zahlungen an Händler je Tag auf Beträge weit unter 10.000 Euro. Dänemark untersagt Händlern, 20.000 Kronen – rund 2.700 Euro – oder mehr bar anzunehmen.
Die beiden Seiten zeigen zugleich, warum ein öffentliches Register helfen würde. Für Italien nennt die deutsche Seite 5.000 Euro seit Januar 2023, die französische 1.000 Euro. Für Kroatien nennt die eine 10.000, die andere 15.000 Euro. Für die Slowakei steht auf der einen Seite eine einheitliche Grenze von 15.000 Euro, auf der anderen 5.000 Euro für Zahlungen mit Händlerbeteiligung. Die französische Seite gibt als Stand November 2024 an; die deutsche trägt kein Datum und beschreibt die EU-Grenze noch als nicht verabschiedet. Wenn zwei öffentliche Übersichten bei einem Gründungsmitglied des Euro um den Faktor fünf auseinanderliegen, dann beruht die Annahme, die EU kenne die Bargeldregeln ihrer Mitgliedstaaten, auf den Meldungen – nicht auf etwas, das ein Bürger nachprüfen könnte.
Die Niederlande zeigen, wie schnell sich das Bild verschiebt. Beide Verbraucherseiten führen sie noch ohne allgemeine Grenze. Das niederländische Parlament hat aber eine eigene beschlossen. In der Antwort der Regierung an die Erste Kammer vom Dezember 2024 heißt es, von ihrem Gesetzentwurf zum Aktionsplan gegen Geldwäsche sei nur noch die Grenze für Barzahlungen übrig. Nach einem Bericht des Fachverlags Taxlive hat die Erste Kammer das Gesetz am 10. Juni 2025 angenommen: ein Verbot von Barzahlungen für Waren ab 3.000 Euro. Wann es in Kraft tritt, hat diese Recherche nicht klären können. Fest steht, dass die Niederlande eine nationale Grenze bei weniger als einem Drittel des EU-Werts gewählt haben, noch bevor der EU-Wert gilt.
Wo sie greift
Zieht man diese Länder ab, wird sichtbar, wen die Obergrenze tatsächlich trifft. Nach beiden Verbraucherseiten haben Deutschland, Österreich, Luxemburg, Irland, Finnland, Schweden, Estland und Zypern keine allgemeine Grenze für Barzahlungen. Ungarn beschränkt Zahlungen zwischen Unternehmen, nicht aber Verbraucher. Malta untersagt Bargeld ab 10.000 Euro nur für eine Liste hochwertiger Güter wie Immobilien, Autos, Schmuck und Kunst. Tschechiens Grenze von 270.000 Kronen je Tag liegt nach heutigem Kurs knapp über 10.000 Euro. Treffen die höheren Angaben für Kroatien und die Slowakei zu, gehören auch sie für einen Teil der Zahlungen dazu.
In dieser Gruppe ändert die Verordnung das Recht. Zufällig ist sie nicht: Sie umfasst mit Deutschland die größte Volkswirtschaft des Euroraums und mehrere kleinere Mitglieder, in denen nach den Verbrauchertabellen nie eine allgemeine Grenze galt. Für Deutschland wird die 10.000-Euro-Grenze die erste allgemeine Obergrenze für Barzahlungen sein, die sein Recht kennt.
Die Änderung ist eher eine der Art als eine des Betrags. Das deutsche Recht hat große Barzahlungen nicht übersehen. Nach § 10 Absatz 6a des Geldwäschegesetzes muss ein Güterhändler die allgemeinen Sorgfaltspflichten erfüllen – Kunden identifizieren, wirtschaftlich Berechtigte feststellen und so fort – bei „Transaktionen über sonstige Güter, bei welchen sie Barzahlungen über mindestens 10 000 Euro selbst oder durch Dritte tätigen oder entgegennehmen“, und bei hochwertigen Gütern wie Edelmetallen schon ab 2.000 Euro. Das deutsche System zog seine Linie also bei demselben Betrag, den die EU jetzt verwendet. Der Unterschied liegt darin, was darüber geschieht. Heute darf ein deutscher Autohändler oberhalb von 10.000 Euro das Geld nehmen und muss den Zahler identifizieren. Ab Juli 2027 darf er es nicht mehr nehmen.
Und unterhalb der Linie fällt etwas weg. Erwägungsgrund 18 der Verordnung hält fest, dass Güterhändler wegen der unionsweiten Grenze nicht mehr den Pflichten zur Geldwäschebekämpfung unterliegen müssen – ausgenommen der Handel mit Edelmetallen und Edelsteinen, mit anderen hochwertigen Gütern und mit Kulturgütern. Gewöhnliche Güterhändler scheiden aus dem Kreis der Verpflichteten aus. Für sie tauscht die Verordnung eine Pflicht, den Kunden oberhalb von 10.000 Euro zu kennen, gegen ein Verbot oberhalb von 10.000 Euro. Eine Barzahlung von genau 10.000 Euro, die nach deutschem Recht heute die Identifizierung auslöst, wird erlaubt sein und von einem gewöhnlichen Händler außerhalb der hochwertigen Warengruppen nichts mehr verlangen.
Für Händler, die Verpflichtete bleiben, wird es strenger. Artikel 19 Absatz 4 verlangt bei gelegentlichen Bartransaktionen ab 3.000 Euro zumindest die Identifizierung und Überprüfung des Kunden. Diese Pflicht entfällt nur in Mitgliedstaaten, die bereits eine Bargeldgrenze von 3.000 Euro oder weniger haben. Ein belgischer Juwelier, für den national 3.000 Euro gelten, ist von dieser Regel befreit. Ein deutscher Juwelier nicht.
Um wie viel Geld geht es?
Die Ausgangsfrage dieses Beitrags lautete, wie viel Bargeldverkehr die neue Regel berührt. Die ehrliche Antwort: Die verfügbaren Statistiken können es nicht sagen.
Die wichtigste Quelle dazu, wie Europäer bezahlen, ist die Zahlungsverhaltensstudie der Europäischen Zentralbank, kurz SPACE, deren Ausgabe 2024 im Dezember 2024 erschien. Nach ihr wurden 2024 an der Ladenkasse 52 Prozent der Zahlungen nach Anzahl bar abgewickelt, nach 59 Prozent 2022 und 72 Prozent 2019; nach Wert waren es 39 Prozent. Die Länder liegen weit auseinander: Nach den Zahlen der EZB entfielen in den Niederlanden 22 Prozent und in Finnland 27 Prozent der Kassenzahlungen auf Bargeld, in Slowenien 64 und in Malta 67 Prozent. 62 Prozent der Befragten sagten der EZB, es sei ihnen wichtig oder sehr wichtig, bar zahlen zu können.
Keine dieser Zahlen reicht in den Bereich von Artikel 80. SPACE beruht auf einem Zahlungstagebuch über einen Tag mit Alltagseinkäufen; wiederkehrende Zahlungen wie Mieten werden getrennt erfasst. Die EZB berichtet, dass Bargeld 68 Prozent der Zahlungen bis 5 Euro ausmachte und dass bei Zahlungen über 50 Euro die Karte das häufigste Zahlungsmittel war. Nur 12 Prozent der Kassenzahlungen im Tagebuch 2024 lagen über 50 Euro. Eine Betragsklasse in der Nähe von 10.000 Euro weist die Studie nicht aus, und ihre eigenen Methodenhinweise mahnen, Wertangaben mit Vorsicht zu lesen. Für Barkäufe über 10.000 Euro wurde sie nicht gebaut, und sie sieht sie nicht.
Die andere naheliegende Quelle wäre das Meldewesen selbst. Deutsche Händler müssen Kunden, die 10.000 Euro oder mehr bar zahlen, nach dem geltenden Geldwäschegesetz identifizieren. Diese Unterlagen liegen aber in den Akten der Händler; eine Statistik sind sie nicht. Der einzige neue Datenpunkt der Verordnung – die Meldung von Einzahlungen über der Grenze am Bankschalter nach Artikel 80 Absatz 4 – misst Geld, das ins Bankensystem fließt, nicht die Zahlungen, die ein Geschäft künftig ablehnt.
Das ist keine Lücke dieser Recherche, sondern die Gestalt der Belege. Begründet wurde die Grenze mit dem Versagen der bisherigen Regel, nicht mit einer Zählung der Geschäfte, die sie verhindern soll. Erwägungsgrund 18 sagt, der frühere Ansatz – Güterhändler ab 10.000 Euro zu Verpflichteten zu machen – habe sich als unwirksam erwiesen: wegen mangelnden Verständnisses und mangelnder Anwendung der Pflichten, fehlender Aufsicht und der geringen Zahl gemeldeter Verdachtsfälle. Das ist ein Argument über Durchsetzbarkeit. Eine Messung großer Bargeldströme ist es nicht, und der Text der Verordnung liefert keine.
Was für die Grenze spricht
Das Argument für eine unionsweite Grenze ist geradlinig und nicht schwach. Es beginnt dort, wo Erwägungsgrund 18 beginnt: Das alte System hing davon ab, dass Hunderttausende gewöhnlicher Betriebe Sorgfaltspflichten erfüllen, die sie kaum verstanden, in einem Bereich, den niemand beaufsichtigte. Autohäuser, Möbelgeschäfte und Handwerker sollten sich wie kleine Banken verhalten. Das taten sie weitgehend nicht, und die Behörden hatten keine realistische Möglichkeit, es zu prüfen. Ein Verbot ist leichter zu verwalten als eine Pflicht. Es braucht keine Kundenakte, keine Risikoanalyse und keine Meldung. Ein Händler nimmt 12.000 Euro in Scheinen an oder nicht, und ein Betriebsprüfer sieht den Unterschied in den Büchern.
Das zweite Argument betrifft die Verlagerung. Mit Frankreich bei 1.000 Euro und Deutschland ohne Grenze hatte ein Käufer mit einem Koffer voller Bargeld einen naheliegenden Anreiz, Autos, Uhren oder Baustoffe jenseits der Grenze zu kaufen. Eine Mindestangleichung bei 10.000 Euro schließt diesen Weg, ohne die Länder mit niedrigen Grenzen zu irgendeiner Lockerung zu zwingen. So gesehen ist es kein Mangel, dass die Grenze nur in einer Minderheit der Staaten greift. Es ist der Zweck: Die Minderheit war die Lücke.
Das dritte Argument ist die Verhältnismäßigkeit. 10.000 Euro liegen weit über dem, was ein Haushalt im Alltag bar bezahlt – genau deshalb erfasst das Tagebuch der EZB solche Beträge kaum. Eine Grenze in dieser Höhe trifft sehr wenige redliche Zahlungen, und gerade das macht sie gegen den Einwand verteidigbar, sie höhle die Stellung des Bargelds als gesetzliches Zahlungsmittel aus. Artikel 80 Absatz 4 lässt Privatverkäufe zwischen Einzelpersonen unberührt, und Absatz 7 erlaubt es einem Land, die Grenze auszusetzen, wenn der unbare Zahlungsverkehr landesweit ausfällt. Wer das Bargeld im Alltag zurückdrängen wollte, hätte den französischen Wert gewählt, nicht diesen.
Der Einwand lautet nicht, dass diese Argumente falsch wären. Er lautet, dass sie erklären, warum eine Grenze leichter durchzusetzen ist als eine Pflicht – ohne irgendjemandem zu sagen, wie viel sie erfasst.
Verhältnismäßigkeit ohne Zahl
Die EZB ist die Institution, die am ehesten nach dieser Zahl fragt. Artikel 80 Absatz 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten, sie vor niedrigeren Grenzen anzuhören, und ihre Stellungnahmen dazu wenden einen wiederkehrenden Maßstab an. In ihrer Stellungnahme CON/2023/39 vom 6. Dezember 2023 zu griechischen Plänen, Immobilienkäufe in bar zu verbieten und steuerliche Abschreckungen zu verschärfen, wiederholte die EZB, dass Euro-Banknoten die einzigen Banknoten mit gesetzlichem Zahlungsmittelstatus im Euroraum sind und dass Beschränkungen geeignet sein müssen, das verfolgte Ziel zu erreichen, und nicht über das Erforderliche hinausgehen dürfen. Sie fand es schwer nachvollziehbar, warum die Absenkung einer griechischen Steuerschwelle von 500 auf 300 Euro wirksamer sein sollte, und vermerkte, die Regierung habe nicht erklärt, warum die 500-Euro-Regel nicht die erwarteten Ergebnisse gebracht habe. Ob die Maßnahmen verhältnismäßig seien, nannte sie fraglich.
Der Maßstab der EZB verlangt also Belege dafür, dass eine Bargeldgrenze ihr Ziel erreicht. Die Grenze auf Unionsebene unterliegt dieser Anhörung nicht, weil sie Unionsrecht ist; die Stellungnahme der EZB zum ursprünglichen Vorschlag von 2021 ließ sich in dieser Recherche nicht abrufen. Der Aufbau ist dennoch klar: Nationale Regierungen, die unter 10.000 Euro gehen wollen, müssen sich von einer Zentralbank fragen lassen, welches Problem der niedrigere Wert löst. Der EU-Gesetzgeber, der 10.000 Euro für die Länder ohne jede Grenze festsetzte, musste keine vergleichbare Frage danach beantworten, wie groß das Problem in diesen Ländern ist.
Daraus entsteht ein Ungleichgewicht. Eine griechische Grenze von 500 Euro muss gegenüber der EZB mit Gründen für ihre Höhe gerechtfertigt werden. Der deutsche Schritt von keiner Grenze zu 10.000 Euro braucht überhaupt keine Zahl, weil Brüssel ihn gewählt hat. Gerade die Länder, in denen die Grenze das Recht ändert, sind die Länder, in denen niemand zeigen muss, was sie ändert.
Was für die betroffenen Länder folgt
Einige Folgen lassen sich mit unterschiedlicher Sicherheit benennen.
Fest vertreten: Die Verordnung verschärft das Recht nur in der Gruppe der Länder ohne Grenze oder mit einer höheren, und sie lässt jede niedrigere nationale Grenze bestehen. So steht es in Artikel 80 Absatz 3. Ebenso fest: In Deutschland ersetzt sie eine Identifizierungspflicht oberhalb von 10.000 Euro durch ein Verbot und nimmt gewöhnliche Güterhändler aus dem Kreis der Verpflichteten heraus, wie Erwägungsgrund 18 sagt.
Mit vernünftiger Sicherheit: Die Zahl der betroffenen Zahlungen ist klein und ungemessen. Die Tagebuchdaten der EZB zeigen, dass Zahlungen über 50 Euro eine kleine Minderheit sind und die Karte dort vorherrscht; Zahlungen ab 10.000 Euro liegen weit außerhalb dessen, was die Studie erfasst. „Klein“ ist hier ein Schluss aus der Form der Daten, keine Zählung.
Vorsichtig: ob die Grenze unerlaubte Geldströme verlagert. Die Verordnung setzt voraus, dass große Barkäufe ein Weg der Geldwäsche sind. Die Länder mit nationalen Grenzen haben diesen Versuch seit Jahren laufen – Griechenland bei 500 Euro, Frankreich und Spanien bei 1.000 –, und diese Recherche hat keine veröffentlichte Auswertung gefunden, die zeigt, was ihre Grenzen bewirkt haben. Die Frage der EZB an Griechenland, warum die bestehende Regel nicht die erwarteten Ergebnisse gebracht habe, kommt einer Antwort am nächsten – und sie weist in die andere Richtung.
Die Widersprüche zwischen den beiden Verbrauchertabellen bei Italien, Kroatien und der Slowakei werden nach Juli 2027 mehr Gewicht haben als vorher. Ein Händler mit Kunden aus dem Ausland muss wissen, welche Grenze gilt, und Sanktionen nach Artikel 80 Absätze 5 und 6 müssen der Schwere des Verstoßes angemessen sein. Die Mitgliedstaaten mussten ihre Grenzen bis Oktober 2024 melden. Die zusammengeführte Liste zu veröffentlichen, kostete wenig und ließe die Betroffenen die Regel lesen, an die sie gebunden sind.
Die Logik ähnelt der britischen Garantie für den Bargeldzugang, die als Entfernung zum nächsten Automaten gemessen wird: eine Regel, gebaut um das, was sich verwalten lässt, nicht um das, was sich beobachten lässt. Sie erinnert auch an das australische Aufschlagsverbot, dessen Wirkung auf Barzahler nie gezählt wurde – eine Reform der Karten- und Bargeldökonomie, bei der gerade die am stärksten betroffene Gruppe von keiner Statistik erfasst war.
Was daraus nicht folgt
Erstens folgt nicht, dass die Grenze wirkungslos ist. Ein Verbot kann wirken, ohne dass jemand misst, was es verhindert; die abschreckende Wirkung auf einen Kauf, der nie stattfindet, hinterlässt keine Spur. Das Fehlen einer Zahl spricht gegen selbstsichere Behauptungen in beide Richtungen – auch gegen die, die Grenze sei harmlos.
Zweitens beruhen die Länderlisten auf Sekundärquellen. Die Verbraucherseiten werden von einem öffentlich finanzierten Netz ohne geschäftliches Interesse an den Zahlen gepflegt, aber sie sind Ratgeberseiten, keine Gesetzestexte, und sie widersprechen sich in mindestens drei Fällen. Die niederländische Lage stützt sich auf die eigenen Parlamentsunterlagen der Regierung und auf den Bericht eines Fachverlags über die Abstimmung in der Ersten Kammer; das Inkrafttreten ist nicht bestätigt. Wer sich auf eine bestimmte nationale Grenze verlassen will, sollte das nationale Gesetz prüfen.
Drittens beantwortet die Studie der EZB eine andere Frage als die hier gestellte. SPACE misst, wie Verbraucher im Alltag bezahlen. Sie misst weder Bargeld zwischen Unternehmen noch die hochwertigen Käufe – Fahrzeuge, Maschinen, Edelmetalle, Handwerksleistungen –, bei denen eine Grenze von 10.000 Euro tatsächlich greift. Dass dieser Bargeldgebrauch nicht erfasst wird, belegt nicht, dass er klein ist. Es belegt, dass im System niemand darauf eingerichtet ist, ihn zu sehen.
Eine Grenze dort, wohin kein Licht fällt
Zahlungsregeln ziehen ihre Linien meist dort, wo es Daten gibt: Deckel für das Interbankenentgelt werden an gemeldeten Kosten ausgerichtet, Erstattungspflichten bei Betrug an gemeldeten Schäden, Pflichten zum Bargeldzugang an kartierten Entfernungen. Artikel 80 ist ungewöhnlich, weil er eine Linie dort zieht, wo die Daten enden. Ein Fehler ist das nicht zwangsläufig. Eine Regel für seltene, hohe Zahlungen wird immer oberhalb dessen liegen, was ein Haushaltstagebuch verzeichnet, und ein Gesetzgeber, der auf eine vollständige Messung unerlaubten Bargelds wartete, wartete ewig.
Es verändert aber, was eine solche Regel für sich beanspruchen kann. Eine Grenze, die nur in den Ländern greift, die keine hatten, bei einem Betrag, den keine Statistik erreicht, lässt sich nicht mit ihrer gemessenen Wirkung verteidigen, weil es keine zu berichten gibt. Verteidigen lässt sie sich mit Durchsetzbarkeit, mit Angleichung und mit ihrer Signalwirkung – und das sind echte Argumente. Was ihr fehlt, ist das Instrument, das im Jahr 2030 irgendjemandem sagen würde, ob sie gewirkt hat. Die Verordnung zwingt Banken bereits, Einzahlungen über der Grenze zu melden. Sie hätte ebenso gut jemanden verpflichten können, den Rest zu zählen. Regeln, die sich nicht auswerten lassen, sind nicht von vornherein falsch. Sie liegen nur außerhalb der Reichweite der Belege, die sie bestätigen könnten – im Zahlungsverkehr ein häufigerer Zustand, als der zuversichtliche Ton der Regelwerke vermuten lässt. Dasselbe Muster zeigt sich bei der Reiseregel für Kryptoüberweisungen, deren Umsetzung als Anteil der antwortenden Länder gemeldet wird, nicht als Anteil derer, auf die es ankommt.
