India’s new UPI fee falls on the payments the budget never paid for
Indiens neues UPI-Entgelt trifft die Zahlungen, für die der Staatshaushalt nie gezahlt hat
Since January 2020 Indian law has forbidden banks and payment apps to charge merchants for payments over UPI, the country’s real-time payment system. The budget paid for part of that promise: a subsidy to acquiring banks for small merchants’ payments of up to ₹2,000, at 0.15 per cent of the value in 2024-25. For every payment above ₹2,000 nobody paid. According to the government’s own submission to Parliament, those payments carry about two-thirds of UPI’s value. The merchant fee India adopted in September 2026, 0.4 per cent, lands precisely on that unpaid band. The band the budget always paid for stays free and stays subsidised. What ends is not the subsidy but the part of “free” that was never funded at all.
Two kinds of free
UPI, the Unified Payments Interface, is run by the National Payments Corporation of India (NPCI). A customer scans a merchant’s QR code, approves the payment in an app, and the money moves between bank accounts in seconds. In card payments the merchant pays for this through the merchant discount rate, or MDR: a percentage of each sale, split between the merchant’s bank, the customer’s bank, the network and any processors in between.
From 1 January 2020 that fee was zero by statute. Section 10A of the Payment and Settlement Systems Act, 2007, barred banks and system providers from imposing any charge on payments made through the electronic modes prescribed under section 269SU of the Income-tax Act. Those modes were RuPay debit cards and UPI. The rule did not abolish the cost of running the system. It moved the question of who pays from the merchant to everyone else.
The answer the government gave was a budget line. Since 2021-22 the government has run an incentive scheme that pays acquiring banks a percentage of eligible transactions. The acquiring bank shares the money with the customer’s bank, the payment service provider bank and the app provider. The Cabinet decision of 19 March 2025, published by the Press Information Bureau, set out the terms for 2024-25: an outlay of ₹1,500 crore, an incentive of 0.15 per cent on person-to-merchant UPI payments of up to ₹2,000 to small merchants, and nothing for anything larger. The same release states it plainly: transactions above ₹2,000 carry zero MDR and receive no incentive.
So there were always two kinds of free UPI payment. One was free to the merchant and paid by the taxpayer. The other was free to the merchant and paid by nobody in particular. Banks and apps carried it, recovered what they could elsewhere, and lobbied.
What the budget paid, and how badly it was forecast
The Cabinet release lists what the scheme paid out in earlier years, in total and for UPI alone: ₹1,389 crore in 2021-22 (₹957 crore for UPI), ₹2,210 crore in 2022-23 (₹1,802 crore), and ₹3,631 crore in 2023-24 (₹3,268 crore). The rate fell over the same period. The Department of Financial Services guidelines of 13 March 2024 for the 2023-24 scheme had paid 0.25 per cent on small UPI payments to general merchants and 0.15 per cent within industry programmes, from an outlay of ₹3,500 crore. A year later the rate was 0.15 per cent across the board and the outlay was ₹1,500 crore.
The Union Budget shows what happened next. In the Expenditure Budget for 2026-27, Demand No. 32 of the Department of Financial Services lists the scheme as a central sector scheme with these figures: actual spending of ₹1,922.77 crore in 2024-25, a budget estimate of ₹437 crore for 2025-26, a revised estimate of ₹2,196.21 crore for the same year, and ₹2,000 crore budgeted for 2026-27. The revised figure for 2025-26 is five times the budget estimate. A forecast error of that size is not a forecast. The ₹437 crore was a placeholder, and the scheme for the year was decided after the money had been appropriated.
This matters because the incentive was the only part of the cost that anyone priced in public. Its rate was set by the Cabinet, its envelope by the budget, and its payment conditions in the guidelines. In 2024-25 only 80 per cent of each quarter’s admitted claim was paid unconditionally. A further 10 per cent depended on the acquiring bank keeping technical declines below 0.75 per cent, and the last 10 per cent on system uptime above 99.5 per cent. The state was buying a defined service at a defined price, and paying late. The rest of the system had no price at all.
The band nobody paid for
How large was the unpaid part? Two figures from the Department of Financial Services frame it. Both reached the public through the Standing Committee on Finance, whose report on the department’s demands for grants was tabled on 12 March 2026. As reported by MediaNama and Inc42, the department told the committee that the incentive covered only about 11 per cent of the cost incurred by the industry and about 14 per cent of the MDR that would otherwise have been collected. MediaNama reports the 11 per cent as an average for 2021-22 to 2024-25. And according to the same government submission, as MediaNama quotes it, transactions above ₹2,000 accounted for 67 per cent of UPI’s transaction value.
The committee drew the conclusion that the industry wanted it to draw. It wrote that “establishing a viable revenue mechanism is critical to ensuring the UPI ecosystem achieves financial sustainability”, and asked the department whether a tiered MDR could exempt street vendors and small businesses while larger entities paid. The Payments Council of India, the industry association of payment companies, had asked the government to reconsider zero MDR in March 2025. It is the party with the clearest interest in a fee, and its figures should be read that way.
A cross-check on the cost figure
The department’s 11 per cent can be tested against a figure the government published later. The scheme paid out ₹1,389 crore, ₹2,210 crore and ₹3,631 crore in the first three years, and ₹1,500 crore was approved for the fourth. That is about ₹8,730 crore over four years. If that sum covered 11 per cent of industry cost, the cost was about ₹79,000 crore over the period, or roughly ₹20,000 crore a year. The FAQ on the new fee, published in September 2026 by the Department of Financial Services and by NPCI, gives the annual cost of operating UPI as about ₹20,000 crore. The two figures agree. That is reassuring about consistency, not about accuracy: both come from the same department, and the cost estimate is the industry’s, not an audited one. It is also a rough check. The payouts include RuPay debit cards, and the fourth year is an outlay rather than an actual.
A second calculation shows how narrow the subsidised slice is. At 0.15 per cent, ₹2,000 crore pays the incentive on about ₹13.3 lakh crore of payments a year. The FAQ gives UPI’s volume in August 2026 as 2,451 crore transactions worth ₹29.9 lakh crore, or roughly ₹359 lakh crore a year if that month is representative. The budget therefore funds incentives on something like 4 per cent of UPI’s value. The calculation assumes the 2024-25 rate still applies; the rate for 2026-27 has not been published in any source this research found. And total value includes transfers between people, which never had a merchant fee to replace.
Put together, the figures describe a system in which the state paid for a small, defined slice, and the much larger remainder ran on cross-subsidy from banks and app providers. The question of who carries the cost of an account-to-account payment is older than UPI. In Europe the same arithmetic appears in a different form: the transaction fee is the visible part, and the costs that decide the business case sit elsewhere, as an earlier piece here showed for account-to-account payments where the fee is the small part.
What September changed
The change came in three steps. On 4 August 2026 the finance minister introduced the Taxation and Other Laws (Amendment) Bill, 2026, in the Lok Sabha. Among other things it rewrote section 10A. The reference to “the electronic modes of payment prescribed under section 269SU of the Income-tax Act, 1961” was replaced with “one or more electronic modes of payment as the Central Government may, by notification, specify”. Both houses passed the bill in August; LiveLaw reported the Rajya Sabha vote on 11 August. The Ministry of Finance called the change an enabling provision that levies nothing by itself.
The second step was a notification of the Ministry of Finance dated 14 September 2026. It specified RuPay debit card transactions and UPI transactions of up to ₹2,000 as the modes on which banks and system providers may not impose charges, directly or indirectly. The line in the notification is the line in the subsidy scheme.
The third step was the fee. The FAQ published on 15 September sets an MDR of 0.4 per cent on person-to-merchant UPI payments above ₹2,000, capped at ₹300 per transaction from ₹75,000 upwards. Payments above ₹2,000 to railways, telecoms, insurers, fuel retailers and a number of other listed categories carry a flat ₹5 instead. Payments to brokers and mutual funds carry 0.02 per cent, capped at ₹300. Merchants who receive up to ₹1 lakh a month through UPI QR codes are classed as person-to-petty-merchant and remain at zero; a merchant moves into the fee only after exceeding that amount for three consecutive months. Customers pay nothing, app providers may not charge platform fees, and merchants may not pass the MDR on. The rates are set by the UPI and Services Steering Committee, which NPCI heads.
That last rule deserves a note. A fee that the merchant may not show to the customer is the same construction as a ban on surcharges, and it has the same effect: the cost reaches every customer through prices, including those paying in cash. Australia’s ban on card surcharges, discussed here as a surcharge ban whose effect on cash payers nobody counted, rests on the same logic.
The fee was due to start on 15 October. It has not. On 28 September a bench of the Supreme Court headed by Chief Justice Surya Kant declined to stay it on a petition by the advocate Anjan Datta, issued notice to the government, the RBI and NPCI, and asked for the facts on affidavit. According to LiveLaw, Justice Bagchi asked whether the charge was a fee or some other kind of levy, and the Additional Solicitor General told the court that 96 per cent of transactions were exempt. On 13 October NPCI announced that its steering committee had deferred the start until “immediately post Diwali at a date to be notified separately”, as quoted by the news agency ANI. The framework itself was not withdrawn.
The case for the design
The government’s position deserves to be stated in full, because it is not weak. Zero MDR was a policy for access, not a pricing error. For a merchant who has only ever taken cash, a fee of even a fraction of a per cent is a reason to refuse a QR code, and a merchant who refuses digital payment keeps the customer in cash. The Department of Financial Services told the committee that “the objective of introduction of zero MDR was to make digital transactions affordable and widely accessible”. By volume that objective has been met: the FAQ counts 2,451 crore UPI transactions in August 2026 alone.
The new design keeps the part of the promise that served that goal. The subsidy targets the payments of small merchants, the notification protects every payment of up to ₹2,000, and the exemption for merchants receiving up to ₹1 lakh a month protects the street vendor even when a single payment is large. The government says around 96 per cent of person-to-merchant transactions are unaffected. The fee falls on large merchants and large payments, which in card terms would have paid an MDR all along: the Cabinet’s own 2023-24 scheme paid 0.4 per cent on RuPay debit card payments to general merchants, the same figure that is now charged on large UPI payments.
And the costs exist. RBI Governor Sanjay Malhotra put it in one sentence, quoted by MediaNama: “There are costs, and these costs have to be paid by someone.” A system that, on the FAQ’s August figure, processes around 79 crore payments a day needs fraud controls, capacity and dispute handling. If no one is paid to provide them, the providers will invest less or recover the money in ways the customer cannot see. On this view, a fee on the largest payments is the most transparent of the available options, and leaving the small-payment subsidy in place shows that the state has not walked away.
That argument is mostly correct. What it does not answer is how the numbers that define the new arrangement were chosen.
What was not published
The government published who is exempt. It did not publish what the fee is expected to raise, or how 0.4 per cent relates to the cost it is meant to cover. The FAQ names an annual operating cost of about ₹20,000 crore. The department’s 14 per cent implies a potential MDR yield, at some assumed rate, of roughly ₹62,000 crore over four years. Neither document states the share of person-to-merchant value that falls above ₹2,000 at merchants outside the ₹1 lakh exemption, which is the base of the new fee. Without that base the rate cannot be checked against the cost. It can only be compared with the rates that existed before, and that is how it reads: the 0.4 per cent of the old RuPay incentive, below the up to 0.9 per cent that MediaNama reports for debit cards, above the 0.3 per cent the Payments Council of India proposed for large merchants in 2025.
The same gap runs through the subsidy. The budget estimate of ₹437 crore for 2025-26 was a fifth of what was spent. The ₹2,000 crore for 2026-27 was fixed before the fee was designed, and the FAQ adds a further “dedicated small-merchant fund” whose framework is to be agreed with the RBI within three months. So there are now three funding streams for one system: the budget line, the merchant fee and the fund. None of them has published a cost basis that a third party could check.
This is not unusual. When a price is set by statute rather than by a market, the argument moves from the price to the definitions. The American cap on debit card interchange was built from a list of eligible costs, not from a measurement, as described here in a debit cap set by the cost list, not the cost. India’s case is the mirror image. Its zero was set without a cost list at all, and the fee that replaces it was set without publishing one.
How sure we are
Firmly established: the statutory zero since 2020; the amendment of section 10A and its wording; the notification of 14 September protecting payments of up to ₹2,000; the 0.4 per cent rate, the ₹300 cap and the exemptions in the FAQ; the Supreme Court’s refusal of a stay on 28 September; NPCI’s deferral on 13 October; the budget figures in Demand No. 32; the scheme terms and past payouts in the Cabinet release of March 2025.
With reasonable confidence: that the incentive covered about 11 per cent of industry cost and that payments above ₹2,000 carry about two-thirds of UPI’s value. Both figures come from the department’s submission to Parliament, but this research saw them only as reported by MediaNama and Inc42, not in the committee report itself.
With caution: the estimates in this piece. That the budget funds incentives on roughly 4 per cent of UPI’s value depends on a rate for 2026-27 that was not found. That industry cost is around ₹20,000 crore a year is consistent across two government documents, but both rest on figures supplied by the industry that wants the fee.
What this does not tell you
It does not tell you that zero MDR was a mistake. The policy may have done exactly what it was meant to do, and the cross-subsidy by banks and app providers may have been a price they were willing to pay for market share. Two app providers account for most UPI payments, according to MediaNama about 80 per cent, and their willingness to carry losses is a strategy, not only a burden.
It does not tell you what the fee will do to acceptance. Whether large merchants steer customers back to cards, to cash or to payment links outside UPI depends on prices that are not yet in force. The deferral means there is no data at all.
And it does not tell you whether the courts will let the arrangement stand. The question raised in the Supreme Court, whether a charge fixed by a committee headed by NPCI under a ministry notification is a fee or something closer to a levy, is open. If the answer is the latter, the design has a legal problem that no cost figure would solve.
What a free payment teaches
“Free” in payments is never a price. It is a decision about who carries a cost without being asked. India made that decision twice. In 2020 it forbade the merchant to pay, funded a small part from the budget and left the rest to banks and apps. In 2026 it kept the funded part free and attached a fee to the part that had been unfunded all along. What the budget subsidised and what the merchant now pays were divided along the same line, ₹2,000, because the line was already there in the subsidy scheme.
The general lesson is about where a subsidy’s boundary sits. Wherever a state pays for part of a payment system, the edge of what it pays for becomes the edge of every later rule, because it is the only place where somebody has already named a number. The number is then defended as policy when it was really an accounting convenience. The more useful question for any payment that is called free is not who pays for it, but whether anyone has measured what it costs. For UPI, six years in, the answer is that the government has published one figure from the industry and has priced the system without publishing the base.
Seit Januar 2020 verbietet das indische Gesetz Banken und Zahlungs-Apps, Händlern für Zahlungen über UPI, das Echtzeit-Zahlungssystem des Landes, etwas zu berechnen. Einen Teil dieses Versprechens hat der Staatshaushalt bezahlt: eine Förderung an die Acquirer-Banken für Zahlungen bis 2.000 Rupien an kleine Händler, 2024-25 in Höhe von 0,15 Prozent des Betrags. Für jede Zahlung über 2.000 Rupien zahlte niemand. Nach der Eingabe der Regierung an das Parlament entfallen auf diese Zahlungen rund zwei Drittel des UPI-Zahlungswerts. Das Händlerentgelt, das Indien im September 2026 beschlossen hat, 0,4 Prozent, trifft genau dieses unbezahlte Band. Was der Haushalt bisher bezahlt hat, bleibt kostenlos und gefördert. Abgeschafft wird nicht die Subvention, sondern der Teil des „Kostenlosen“, für den nie jemand aufgekommen ist.
Zweierlei kostenlos
UPI, das Unified Payments Interface, wird von der National Payments Corporation of India (NPCI) betrieben. Der Kunde scannt den QR-Code des Händlers, bestätigt die Zahlung in einer App, und das Geld geht binnen Sekunden von Konto zu Konto. Bei Kartenzahlungen bezahlt der Händler dafür mit dem Händlerentgelt, in Indien kurz MDR genannt (Merchant Discount Rate): einem Prozentsatz jedes Umsatzes, der sich auf die Bank des Händlers, die Bank des Kunden, das Netz und etwaige Abwickler verteilt.
Ab dem 1. Januar 2020 lag dieses Entgelt per Gesetz bei null. Paragraph 10A des Payment and Settlement Systems Act von 2007 untersagte Banken und Systembetreibern jede Gebühr auf Zahlungen über die elektronischen Verfahren, die nach Paragraph 269SU des Einkommensteuergesetzes vorgeschrieben waren. Das waren RuPay-Debitkarten und UPI. Die Kosten des Systems schaffte die Regel damit nicht ab. Sie verschob nur die Frage, wer sie trägt, vom Händler auf alle anderen.
Die Antwort der Regierung war eine Haushaltszeile. Seit 2021-22 betreibt sie ein Förderprogramm, das den Acquirer-Banken einen Prozentsatz der förderfähigen Umsätze erstattet. Die Acquirer-Bank teilt das Geld mit der Bank des Kunden, der Bank des Zahlungsdienstleisters und dem App-Anbieter. Der Kabinettsbeschluss vom 19. März 2025, veröffentlicht vom staatlichen Presseamt PIB, legte die Bedingungen für 2024-25 fest: 1.500 Crore Rupien Mittel, 0,15 Prozent auf UPI-Zahlungen an Händler bis 2.000 Rupien bei kleinen Händlern, nichts für größere Beträge. Die Mitteilung sagt es ausdrücklich: Zahlungen über 2.000 Rupien tragen kein Händlerentgelt und erhalten keine Förderung. (Ein Crore sind zehn Millionen; 1.500 Crore Rupien also 15 Milliarden.)
Es gab also immer zwei Arten kostenloser UPI-Zahlungen. Die eine war für den Händler kostenlos und vom Steuerzahler bezahlt. Die andere war für den Händler kostenlos und von niemand Bestimmtem bezahlt. Banken und Apps trugen sie, holten sich anderswo zurück, was sie konnten, und warben für eine Änderung.
Was der Haushalt bezahlte – und wie schlecht es geplant war
Die Kabinettsmitteilung nennt die Auszahlungen der Vorjahre, insgesamt und für UPI allein: 1.389 Crore Rupien 2021-22 (davon 957 für UPI), 2.210 Crore 2022-23 (1.802) und 3.631 Crore 2023-24 (3.268). Der Satz sank in derselben Zeit. Die Richtlinien des Department of Financial Services vom 13. März 2024 für das Programmjahr 2023-24 sahen 0,25 Prozent auf kleine UPI-Zahlungen an gewöhnliche Händler vor, 0,15 Prozent in Branchenprogrammen, bei 3.500 Crore Rupien Mitteln. Ein Jahr später galten 0,15 Prozent für alle, und die Mittel betrugen 1.500 Crore.
Was danach geschah, zeigt der Haushalt. Im Ausgabenhaushalt 2026-27 führt der Einzelplan Nr. 32 des Department of Financial Services das Programm mit diesen Zahlen: tatsächliche Ausgaben von 1.922,77 Crore Rupien 2024-25, ein Ansatz von 437 Crore für 2025-26, ein revidierter Ansatz von 2.196,21 Crore für dasselbe Jahr und 2.000 Crore für 2026-27. Der revidierte Wert für 2025-26 ist das Fünffache des Ansatzes. Eine Abweichung dieser Größe ist keine Planung mehr. Die 437 Crore waren ein Platzhalter; über das Programm des Jahres wurde entschieden, nachdem das Geld schon bewilligt war.
Das ist wichtig, weil die Förderung der einzige Teil der Kosten war, den jemand öffentlich bepreist hat. Den Satz legte das Kabinett fest, den Rahmen der Haushalt, die Bedingungen die Richtlinien. 2024-25 wurden nur 80 Prozent jedes anerkannten Quartalsantrags ohne Bedingung ausgezahlt. Weitere 10 Prozent hingen daran, dass die Acquirer-Bank technische Ablehnungen unter 0,75 Prozent hielt, die letzten 10 Prozent an einer Verfügbarkeit über 99,5 Prozent. Der Staat kaufte eine bestimmte Leistung zu einem bestimmten Preis, und er zahlte spät. Der Rest des Systems hatte überhaupt keinen Preis.
Das Band, für das niemand zahlte
Wie groß war der unbezahlte Teil? Zwei Angaben des Department of Financial Services stecken ihn ab. Beide wurden über den Finanzausschuss des Parlaments bekannt, dessen Bericht zum Haushalt des Ministeriums am 12. März 2026 vorgelegt wurde. Nach den Berichten von MediaNama und Inc42 teilte das Ministerium dem Ausschuss mit, die Förderung decke nur etwa 11 Prozent der Kosten der Branche und etwa 14 Prozent des Händlerentgelts, das sonst angefallen wäre. MediaNama gibt die 11 Prozent als Durchschnitt für 2021-22 bis 2024-25 an. Und nach derselben Eingabe der Regierung, wie MediaNama sie zitiert, entfielen 67 Prozent des UPI-Transaktionswerts auf Zahlungen über 2.000 Rupien.
Der Ausschuss zog den Schluss, den die Branche sich wünschte. Ein tragfähiger Einnahmemechanismus sei entscheidend für die finanzielle Nachhaltigkeit von UPI, schrieb er, und fragte das Ministerium, ob ein gestaffeltes Händlerentgelt Straßenhändler und kleine Betriebe ausnehmen und größere zahlen lassen könne. Der Payments Council of India, der Verband der Zahlungsunternehmen, hatte die Regierung schon im März 2025 gebeten, die Nullregel zu überdenken. Er hat das deutlichste Interesse an einem Entgelt, und seine Zahlen sind entsprechend zu lesen.
Eine Gegenprobe zur Kostenzahl
Die 11 Prozent des Ministeriums lassen sich an einer Zahl prüfen, die die Regierung später veröffentlicht hat. Das Programm zahlte in den ersten drei Jahren 1.389, 2.210 und 3.631 Crore Rupien aus, für das vierte waren 1.500 Crore bewilligt. Das sind zusammen etwa 8.730 Crore in vier Jahren. Deckte diese Summe 11 Prozent der Branchenkosten, lagen die Kosten bei etwa 79.000 Crore im Zeitraum, rund 20.000 Crore im Jahr. Die Fragen und Antworten zum neuen Entgelt, im September 2026 vom Department of Financial Services und von der NPCI veröffentlicht, beziffern die jährlichen Betriebskosten von UPI auf etwa 20.000 Crore Rupien. Die beiden Zahlen passen zueinander. Das spricht für ihre Stimmigkeit, nicht für ihre Richtigkeit: Beide stammen aus demselben Ministerium, und die Kostenschätzung ist die der Branche, keine geprüfte. Die Gegenprobe ist zudem grob. Die Auszahlungen enthalten RuPay-Debitkarten, und das vierte Jahr ist ein Mittelansatz, keine Ist-Zahl.
Eine zweite Rechnung zeigt, wie schmal der geförderte Ausschnitt ist. Bei 0,15 Prozent bezahlen 2.000 Crore Rupien die Förderung auf etwa 13,3 Lakh Crore Rupien Umsatz im Jahr (ein Lakh Crore sind eine Billion). Die Fragen und Antworten nennen für August 2026 2.451 Crore UPI-Transaktionen im Wert von 29,9 Lakh Crore Rupien, aufs Jahr gerechnet rund 359 Lakh Crore, wenn der Monat typisch ist. Der Haushalt fördert damit etwa 4 Prozent des UPI-Werts. Die Rechnung setzt voraus, dass der Satz von 2024-25 weiter gilt; einen Satz für 2026-27 hat diese Recherche in keiner Quelle gefunden. Und der Gesamtwert enthält Überweisungen zwischen Privatleuten, für die es nie ein Händlerentgelt zu ersetzen gab.
Zusammen beschreiben die Zahlen ein System, in dem der Staat einen kleinen, klar umrissenen Ausschnitt bezahlte und der weit größere Rest von Banken und App-Anbietern quersubventioniert wurde. Die Frage, wer die Kosten einer Konto-zu-Konto-Zahlung trägt, ist älter als UPI. In Europa stellt sie sich in anderer Gestalt: Das Entgelt pro Zahlung ist der sichtbare Teil, die Kosten, die über das Geschäft entscheiden, liegen woanders – wie hier am Beispiel der Konto-zu-Konto-Zahlung, bei der das Entgelt der kleine Teil ist, gezeigt wurde.
Was der September geändert hat
Die Änderung kam in drei Schritten. Am 4. August 2026 brachte die Finanzministerin den Taxation and Other Laws (Amendment) Bill, 2026, in die Lok Sabha ein. Er schrieb unter anderem Paragraph 10A neu. Der Verweis auf die nach Paragraph 269SU des Einkommensteuergesetzes vorgeschriebenen Verfahren wurde ersetzt durch „ein oder mehrere elektronische Zahlungsverfahren, die die Zentralregierung durch Bekanntmachung bestimmt“. Beide Kammern verabschiedeten das Gesetz im August; LiveLaw meldete die Abstimmung der Rajya Sabha am 11. August. Das Finanzministerium nannte die Änderung eine Ermächtigung, die für sich genommen nichts erhebt.
Der zweite Schritt war eine Bekanntmachung des Finanzministeriums vom 14. September 2026. Sie bestimmte RuPay-Debitkartenzahlungen und UPI-Zahlungen bis 2.000 Rupien als die Verfahren, auf die Banken und Systembetreiber weder unmittelbar noch mittelbar Gebühren erheben dürfen. Die Grenze in der Bekanntmachung ist die Grenze aus dem Förderprogramm.
Der dritte Schritt war das Entgelt. Die am 15. September veröffentlichten Fragen und Antworten setzen 0,4 Prozent auf UPI-Zahlungen an Händler über 2.000 Rupien fest, gedeckelt bei 300 Rupien je Zahlung ab 75.000 Rupien. Für Zahlungen über 2.000 Rupien an Bahn, Telekommunikation, Versicherer, Tankstellen und einige weitere Branchen gilt stattdessen ein Festbetrag von 5 Rupien. Zahlungen an Wertpapierhändler und Investmentfonds kosten 0,02 Prozent, ebenfalls höchstens 300 Rupien. Händler, die über UPI-QR-Codes bis zu einem Lakh Rupien im Monat einnehmen, gelten als Kleinsthändler und bleiben bei null; ins Entgelt fällt ein Händler erst, wenn er diesen Betrag drei Monate in Folge überschreitet. Kunden zahlen nichts, App-Anbieter dürfen keine Plattformgebühr erheben, und Händler dürfen das Entgelt nicht weitergeben. Die Sätze bestimmt der UPI and Services Steering Committee unter Leitung der NPCI.
Die letzte Regel verdient eine Anmerkung. Ein Entgelt, das der Händler dem Kunden nicht zeigen darf, ist dieselbe Konstruktion wie ein Aufschlagsverbot, und sie wirkt gleich: Die Kosten erreichen über die Preise jeden Kunden, auch den, der bar zahlt. Australiens Verbot von Kartenaufschlägen, hier besprochen als Aufschlagsverbot, dessen Wirkung auf Barzahler niemand gezählt hat, folgt derselben Logik.
Beginnen sollte das Entgelt am 15. Oktober. Es hat nicht begonnen. Am 28. September lehnte eine Kammer des Supreme Court unter Vorsitz von Chief Justice Surya Kant es ab, das Entgelt auf Antrag des Anwalts Anjan Datta auszusetzen, stellte den Antrag der Regierung, der RBI und der NPCI zu und verlangte die Tatsachen als eidesstattliche Erklärung. Nach LiveLaw fragte Richter Bagchi, ob es sich um ein Entgelt oder um eine andere Art Abgabe handle; der Vertreter der Regierung erklärte, 96 Prozent der Transaktionen seien ausgenommen. Am 13. Oktober gab die NPCI bekannt, ihr Lenkungsausschuss habe den Start auf die Zeit „unmittelbar nach Diwali“ verschoben, zu einem gesondert bekanntzugebenden Datum, wie die Nachrichtenagentur ANI zitiert. Der Rahmen selbst wurde nicht zurückgenommen.
Was für diese Konstruktion spricht
Die Position der Regierung verdient es, vollständig dargestellt zu werden, denn sie ist nicht schwach. Die Nullregel war Zugangspolitik, kein Preisfehler. Für einen Händler, der bisher nur Bargeld nahm, ist schon ein Bruchteil eines Prozents ein Grund, den QR-Code abzulehnen, und wer digitale Zahlung ablehnt, hält seine Kunden beim Bargeld. Das Ministerium sagte dem Ausschuss, Ziel der Nullregel sei gewesen, digitale Zahlungen erschwinglich und breit zugänglich zu machen. Gemessen an der Menge ist das gelungen: Allein im August 2026 zählen die Fragen und Antworten 2.451 Crore UPI-Transaktionen.
Die neue Konstruktion bewahrt den Teil des Versprechens, der diesem Ziel diente. Die Förderung gilt den Zahlungen kleiner Händler, die Bekanntmachung schützt jede Zahlung bis 2.000 Rupien, und die Ausnahme für Händler mit bis zu einem Lakh Rupien im Monat schützt den Straßenhändler auch dann, wenn eine einzelne Zahlung groß ist. Nach Angaben der Regierung bleiben rund 96 Prozent der Zahlungen an Händler unberührt. Das Entgelt trifft große Händler und große Beträge, die bei Karten ohnehin ein Händlerentgelt gezahlt hätten: Das eigene Förderprogramm des Kabinetts zahlte 2023-24 auf RuPay-Debitkartenzahlungen an gewöhnliche Händler 0,4 Prozent, genau den Satz, der jetzt auf große UPI-Zahlungen erhoben wird.
Und die Kosten sind real. RBI-Gouverneur Sanjay Malhotra hat es in einem Satz gesagt, den MediaNama zitiert: Es gibt Kosten, und jemand muss sie bezahlen. Ein System, das nach der Augustzahl der Fragen und Antworten rund 79 Crore Zahlungen am Tag verarbeitet, braucht Betrugsabwehr, Kapazität und Reklamationsbearbeitung. Wird niemand dafür bezahlt, investieren die Betreiber weniger oder holen sich das Geld auf Wegen zurück, die der Kunde nicht sieht. So gesehen ist ein Entgelt auf die größten Zahlungen die durchsichtigste der verfügbaren Lösungen, und dass die Förderung der kleinen Zahlungen bleibt, zeigt, dass der Staat sich nicht zurückzieht.
Dieses Argument stimmt im Wesentlichen. Es beantwortet nur nicht, wie die Zahlen gewählt wurden, die die neue Ordnung festlegen.
Was nicht veröffentlicht wurde
Die Regierung hat veröffentlicht, wer ausgenommen ist. Nicht veröffentlicht hat sie, was das Entgelt einbringen soll und wie sich 0,4 Prozent zu den Kosten verhalten, die es decken soll. Die Fragen und Antworten nennen Betriebskosten von etwa 20.000 Crore Rupien im Jahr. Die 14 Prozent des Ministeriums ergeben bei irgendeinem angenommenen Satz einen möglichen Entgeltertrag von rund 62.000 Crore in vier Jahren. Keines der Dokumente nennt den Anteil des Händlerumsatzes über 2.000 Rupien bei Händlern außerhalb der Ein-Lakh-Ausnahme – also die Bemessungsgrundlage des neuen Entgelts. Ohne sie lässt sich der Satz nicht an den Kosten prüfen, nur an früheren Sätzen. Und so liest er sich auch: die 0,4 Prozent der alten RuPay-Förderung, unter den bis zu 0,9 Prozent, die MediaNama für Debitkarten angibt, über den 0,3 Prozent, die der Payments Council of India 2025 für große Händler vorgeschlagen hatte.
Dieselbe Lücke zieht sich durch die Förderung. Der Ansatz von 437 Crore für 2025-26 war ein Fünftel dessen, was ausgegeben wurde. Die 2.000 Crore für 2026-27 standen fest, bevor das Entgelt entworfen war, und die Fragen und Antworten kündigen zusätzlich einen eigenen Fonds für kleine Händler an, dessen Rahmen binnen drei Monaten mit der RBI abgestimmt werden soll. Es gibt damit drei Geldquellen für ein System: die Haushaltszeile, das Händlerentgelt und den Fonds. Für keine wurde eine Kostengrundlage veröffentlicht, die ein Dritter prüfen könnte.
Ungewöhnlich ist das nicht. Wo ein Preis per Gesetz statt am Markt entsteht, verlagert sich der Streit vom Preis auf die Begriffe. Der amerikanische Deckel für das Interbankenentgelt bei Debitkarten wurde aus einer Liste zulässiger Kosten gebaut, nicht aus einer Messung – beschrieben hier als Deckel, den eine Kostenliste bestimmt und nicht die Kosten. Indien ist das Spiegelbild. Seine Null wurde ganz ohne Kostenliste gesetzt, und das Entgelt, das sie ablöst, ohne eine zu veröffentlichen.
Wie sicher das ist
Fest vertreten: die gesetzliche Null seit 2020; die Änderung von Paragraph 10A und ihr Wortlaut; die Bekanntmachung vom 14. September zum Schutz der Zahlungen bis 2.000 Rupien; der Satz von 0,4 Prozent, der Deckel von 300 Rupien und die Ausnahmen in den Fragen und Antworten; die Ablehnung einer Aussetzung durch den Supreme Court am 28. September; die Verschiebung durch die NPCI am 13. Oktober; die Haushaltszahlen im Einzelplan Nr. 32; Bedingungen und frühere Auszahlungen laut Kabinettsmitteilung vom März 2025.
Mit vernünftiger Sicherheit: dass die Förderung etwa 11 Prozent der Branchenkosten deckte und dass Zahlungen über 2.000 Rupien rund zwei Drittel des UPI-Werts ausmachen. Beide Zahlen stammen aus der Eingabe des Ministeriums an das Parlament, diese Recherche kennt sie aber nur aus den Berichten von MediaNama und Inc42, nicht aus dem Ausschussbericht selbst.
Vorsichtig: die eigenen Rechnungen dieses Beitrags. Dass der Haushalt die Förderung auf etwa 4 Prozent des UPI-Werts bezahlt, hängt an einem Satz für 2026-27, der nicht gefunden wurde. Dass die Branchenkosten bei rund 20.000 Crore im Jahr liegen, ist in zwei Regierungsdokumenten stimmig, beruht aber in beiden auf Angaben der Branche, die das Entgelt will.
Was daraus nicht folgt
Es folgt nicht, dass die Nullregel ein Fehler war. Sie kann genau bewirkt haben, was sie sollte, und die Quersubventionierung durch Banken und App-Anbieter kann ein Preis gewesen sein, den diese für Marktanteile zu zahlen bereit waren. Zwei App-Anbieter wickeln nach MediaNama rund 80 Prozent der UPI-Zahlungen ab, und ihre Bereitschaft, Verluste zu tragen, ist eine Strategie, nicht nur eine Last.
Es folgt nicht, was das Entgelt mit der Akzeptanz macht. Ob große Händler ihre Kunden zurück zur Karte, zum Bargeld oder zu Zahlungslinks außerhalb von UPI lenken, hängt an Preisen, die noch nicht gelten. Wegen der Verschiebung gibt es dazu überhaupt keine Daten.
Und es folgt nicht, dass die Gerichte die Ordnung bestehen lassen. Die Frage aus dem Supreme Court, ob ein Betrag, den ein von der NPCI geleiteter Ausschuss auf Grundlage einer Ministeriumsbekanntmachung festsetzt, ein Entgelt ist oder eher eine Abgabe, ist offen. Fällt die Antwort im zweiten Sinn aus, hat die Konstruktion ein rechtliches Problem, das keine Kostenzahl löst.
Was eine kostenlose Zahlung lehrt
„Kostenlos“ ist im Zahlungsverkehr nie ein Preis. Es ist eine Entscheidung darüber, wer Kosten trägt, ohne gefragt zu werden. Indien hat diese Entscheidung zweimal getroffen. 2020 verbot es dem Händler zu zahlen, bezahlte einen kleinen Teil aus dem Haushalt und überließ den Rest Banken und Apps. 2026 ließ es den bezahlten Teil kostenlos und belegte den Teil mit einem Entgelt, der schon immer unbezahlt war. Was der Haushalt fördert und was der Händler jetzt zahlt, trennt dieselbe Linie, 2.000 Rupien, weil diese Linie im Förderprogramm schon gezogen war.
Die allgemeine Lehre betrifft die Grenze einer Subvention. Wo ein Staat einen Teil eines Zahlungssystems bezahlt, wird der Rand dessen, was er bezahlt, zum Rand jeder späteren Regel, weil dort als einzigem Ort schon jemand eine Zahl genannt hat. Diese Zahl wird dann als Politik verteidigt, obwohl sie eine buchhalterische Bequemlichkeit war. Die nützlichere Frage bei jeder Zahlung, die kostenlos heißt, ist deshalb nicht, wer sie bezahlt, sondern ob jemand gemessen hat, was sie kostet. Für UPI lautet die Antwort nach sechs Jahren: Die Regierung hat eine einzige Kostenzahl der Branche veröffentlicht und das System bepreist, ohne die Bemessungsgrundlage offenzulegen.
