The US debit cap is set by a list of costs, not by what a payment costs — and two courts read the list in opposite ways
Den US-Debitkartendeckel bestimmt eine Kostenliste, nicht die Kosten einer Zahlung – und zwei Gerichte lesen sie gegensätzlich
The American cap on debit card interchange, 21 cents plus 0.05 per cent of the purchase, is not a measured cost. It follows from a decision about which costs a bank may count. On the Federal Reserve’s own survey, large issuers spent an average of 4.1 cents in 2023 to authorise, clear and settle a debit transaction. The cap sits about five times higher because the Board, in 2011, added fixed costs, network fees, fraud monitoring and fraud losses to the list. In August 2025 a federal judge in North Dakota held that the statute forbids all four. Five weeks later a federal judge in Kentucky, reading the same sentence, held that it permits all four. Both cases are on appeal.
A cap built from a list
The Durbin Amendment of 2010 says that the interchange fee a large issuer receives on a debit transaction “shall be reasonable and proportional to the cost incurred by the issuer with respect to the transaction”. Interchange is the fee the merchant’s bank pays the cardholder’s bank on each payment; the card network sets it. The law covers issuers with assets of $10 billion or more and leaves the standard to the Federal Reserve Board, with one instruction. The Board must “distinguish between” the “incremental cost incurred by an issuer for the role of the issuer in the authorization, clearance, or settlement of a particular electronic debit transaction”, which “shall be considered”, and “other costs incurred by an issuer which are not specific to a particular electronic debit transaction”, which “shall not be considered”. A separate paragraph allows an adjustment for fraud prevention, but only for issuers that meet the Board’s fraud standards.
Before the law, according to the figures the Board published with its 2011 rule, the average debit interchange fee had reached 44 cents in 2009. The Board’s first proposal, in December 2010, counted only the average variable cost of processing a transaction and proposed a cap of 12 cents, with a 7-cent safe harbour. As the North Dakota court summarises the record, the Board expected about 80 per cent of covered issuers to recover their variable costs at 12 cents.
The final rule of July 2011 came out at 21 cents, plus 5 basis points of the transaction value, plus 1 cent for fraud prevention. Between the two drafts the list changed, not the data. After more than 11,500 comments, the Board decided the statute was ambiguous. Between the costs that must be counted and those that must not, it found a third category the law does not name: costs specific to a transaction that are not incremental processing costs. Into it went four items. Fixed processing costs, such as equipment, software and the staff to run them. Network processing fees, which the issuer pays to Visa, Mastercard or another network. Transaction-monitoring costs, the fraud-scoring systems that run before a payment is approved. And fraud losses, which became the 5-basis-point component because a loss grows with the size of the purchase.
A Board staff memorandum of October 2023 explains how the number was chosen. In 2009, per-transaction costs among covered issuers ranged from 3 cents to 66 cents. Most clustered below 21 cents, a scattered group sat well above, and the Board put the base at that “inflection point”. The 21 cents is a position in a distribution that already contained the four contested items. Change what goes in, and the inflection point moves.
What the Board’s own survey shows
Since 2011 the Board has collected cost data from covered issuers every two years, as the statute requires. Its latest report, on 2023 data, puts the average cost of authorisation, clearing and settlement, excluding fraud losses, at $0.041 per transaction, about half the 2009 value. It also finds that the cap, without the fraud-prevention cent, exceeded average processing costs including fraud losses for 80.1 per cent of covered issuers and 99.2 per cent of covered transactions.
The fees have not followed the costs down. The Board reports that the average interchange fee on covered transactions “has not changed materially” since the rule took effect: $0.24 on single-message networks and $0.22 on dual-message networks in 2023. Against 4.1 cents of processing cost, that is a factor of 5.4 to 5.9. The calculation is ours, and the comparison is not exact, because the fee also carries the fraud-loss component and the fraud-prevention cent. On a $40 purchase those add 2 cents and 1 cent. They do not close the gap.
Two caveats belong next to these numbers. The cost data come from the covered issuers themselves, who have an interest in high reported costs; any bias is more likely to run upward. The other caveat runs the opposite way. Fed Governor Michelle Bowman said in February 2024, as reported by the American Bankers Association’s journal, that the analysis behind the 2023 proposal “overlooks gaps in the data” and ignores the effect on bank capital and earnings. When the Board renewed the survey in January 2026, two banking trade associations asked it to collect some forty additional line items, from compliance costs to tokenisation. The Board declined, saying several of those costs “are not incurred by issuers in the course of effecting debit card transactions”, and added that it “does not express any additional views on which costs must, may, or may not be considered”.
That exchange shows where the dispute lives. The banks want the survey to capture a longer list. The merchants want the cap built from a shorter one. The list is the variable; the fee follows from it.
The 2023 proposal kept the list
In October 2023 the Board proposed cutting the base from 21 cents to 14.4 cents and the fraud-loss component from 5 to 4 basis points, while raising the fraud-prevention adjustment from 1 to 1.3 cents. On a $50 purchase, the staff memo calculates, the maximum fee would fall from 24.5 cents to 17.7 cents. Updates would follow every two years without further public comment.
The method is revealing. The proposed base is the average processing cost times a fixed factor: in the memo’s words, “3.9 * 3.7 = 14.4 cents”. The factor was chosen so that issuers would fully recover their costs on 98.5 per cent of covered transactions over time. Applied to the 2023 average of 4.1 cents, the formula would give about 15.2 cents; that extrapolation is ours, the Board has published no updated figure.
The proposal changed the number and left the list alone. The memo says the notice “would not invite public comment on the allowable costs”, because the Board’s earlier analysis “remains sound”. The multiplier exists because the cost base still includes the high-cost issuers’ fixed costs, network fees and monitoring systems, and the formula is built to cover nearly all of them. A narrower list would produce a different average, a different spread and a different factor.
The proposal has not become a rule. Its comment period was extended to May 2024, and this run found neither a final rule nor a withdrawal in the Federal Register. Courthouse News, covering the Eighth Circuit hearing in May 2026, described it as “stalled by fierce resistance from banking groups”.
Two courts, one sentence
The litigation exists because of a procedural ruling. Corner Post, a truck stop in Watford City, North Dakota, opened in 2018 and sued in 2021. The Board said the six-year limit for challenging the rule had long expired. In 2024 the Supreme Court held that the clock starts when a plaintiff is injured, not when a rule is published. Linney’s Pizza, represented by the same lawyers, had sued in Kentucky in December 2022; its case was dismissed as late and revived on the same ground. Both courts then decided the merits without the deference to agencies that the Supreme Court abolished in Loper Bright the same year. Under that older framework, the D.C. Circuit had upheld Regulation II in 2014.
On 6 August 2025 Judge Daniel Traynor in North Dakota ruled for Corner Post. The statute, he held, divides costs into two groups and leaves no third box. He then took the four items in turn. Fixed costs “are not, by definition, ‘incremental [ACS] cost[s]'”. Transaction monitoring is fraud prevention under another name, and Congress made fraud prevention a conditional bonus: “Issuers must earn the fraud adjustment bonus, not be handed it.” Fraud losses are not costs, because a cost is accepted up front, “not an insurance policy to compensate for potential after-the-fact losses”. Network fees are paid so that the network does its job, not for the issuer’s role: “FedEx customers necessarily incur fees to send packages,” yet nobody would say “the FedEx fee was incurred for the role of the customer.” A single fee for all issuers, he added, cannot be proportional to each issuer’s costs. He vacated the rule and stayed his order pending appeal, to avoid what the D.C. Circuit had called “an entirely unregulated market”.
On 12 September 2025, in an opinion filed three days later, Judge Gregory Van Tatenhove in Kentucky ruled the other way. He found the statute thoroughly ambiguous but the Board’s reading the best one. The decisive point is grammar. The forbidden category reads “other costs incurred by an issuer which are not specific to a particular electronic debit transaction”. If the “which” clause is restrictive, it defines a narrow category and leaves room for costs that are neither required nor forbidden. If it is descriptive, “other costs” means everything else. Congress used “which”, usually descriptive, but set no comma, usually a sign of a restrictive clause. Following the D.C. Circuit, the court let the missing comma decide, citing “Eats, Shoots & Leaves” along the way.
On the four items the Kentucky court sided with the Board throughout. Fixed and variable costs cannot be cleanly separated, since the same cost is fixed over one horizon and variable over another. Transaction monitoring is part of the decision to authorise. A fraud loss is a cost the way a lottery ticket is. On network fees it quoted the D.C. Circuit: “this is easy”. And a transaction-specific fee would be “nigh impossible” to calculate.
Two federal judges, applying the same standard after Loper Bright, read one sentence and reached opposite answers on all four costs. In money, the difference is the gap between a cap built from about 4 cents of processing cost and the 21 cents in force.
The network fee detail
One item shows the mechanics especially clearly. If network fees paid by the issuer count as the issuer’s cost, the merchant pays its own network fees directly and the issuer’s indirectly, through interchange. The 2010 proposal excluded them for that reason; the final rule let them in.
Since then the split has moved. The Board reports that acquirers and merchants paid 44.3 per cent of network fees in 2009 and 64.9 per cent in 2023, “a continuation of a long-term trend”. The issuers’ share therefore fell from about 56 to about 35 per cent, while network fees per transaction rose from $0.098 in 2011 to $0.129. It is the pattern of network fees that rise on the side that cannot leave: charges drift toward the party without an alternative.
Fraud losses moved the same way. In 2011 issuers absorbed 59.8 per cent of fraud losses on covered transactions, the Board reports; in 2023, 28.3 per cent, against 49.9 per cent for merchants and 21.8 per cent for cardholders. The 5-basis-point component still pays issuers as if they carried most of the loss. The North Dakota court noted that the Board itself acknowledged in 2011 that “network rules allocate responsibility for fraudulent transactions”.
The case for the Board
The argument for the Board’s reading is straightforward and not weak. The statute asks for a fee “reasonable and proportional” to cost. Had Congress wanted the fee to equal one narrow category of cost, those words would be unnecessary. The Kentucky court made exactly this point: the merchants’ reading would reduce the Board to “a mere calculator”. Almost no cost of running a card system belongs to one transaction. A data centre, a fraud model or a network connection serves millions of payments. If only costs that can be pinned to a single payment count, very little counts, and the fee could fall below what the system costs to run.
The Board also points to results. The cap roughly halved interchange for large issuers compared with 2009. “There can be no question that the board fully implemented Congress’s purpose,” its lawyer Joshua Chadwick told the Eighth Circuit, according to Courthouse News. A fee for each issuer and each transaction would be unworkable: “You can never know the isolated cost of one single transaction.” The Kentucky court agreed that interchange is fixed at the moment of payment, while the issuer’s cost is known only later.
The banks add a third argument, to be read with their interest in mind. The Bank Policy Institute and The Clearing House supported the Board in the Eighth Circuit and have asked to intervene in the Sixth. In North Dakota they argued that further cuts could be confiscatory, denying banks a reasonable return. Judge Traynor declined to rule on that, noting that the Eighth Circuit had rejected the same objection to a proposed fee of twelve cents. Bowman’s warning that the cost would “trickle down” to community banks, which are exempt from the cap, is the policy version of the concern.
The data cut against that last point. Exempt issuers, the banks under $10 billion, received an average of $0.52 per transaction in 2023, the Board reports, more than twice the covered rate, and their rates did not decline after 2011. The two-tier market already exists, and the smaller banks are on the upper tier.
Where the appeals stand
The Eighth Circuit heard the Board’s appeal in St. Paul on 13 May 2026, before Judges Lavenski Smith, Duane Benton and David Stras. Courthouse News reported that the panel “appeared largely skeptical” of including fixed costs. Judge Benton said the approach “just seems to be defining words that don’t fit together”. Judge Stras read the statute as aiming at a transaction-specific cost: “Now that might be a dumb way to run a railroad, but that’s how I read what this is getting at.” The same report says the panel recognised the practical problems an adverse ruling would create. These are impressions from a hearing; this run found no decision.
Linney’s Pizza appealed to the Sixth Circuit, No. 25-6038, on 10 November 2025, according to the law firm Orrick. Senator Durbin filed an amicus brief there in May 2026. He wrote the law and is no neutral reader of it, but his brief states the merchants’ case at its sharpest: the Board “initially issued a proposed rule that was consistent with the law’s text and purpose” and changed it “in response to heavy lobbying by the banking industry”. This run found no court-confirmed hearing date and no decision.
If the two circuits agree, the Board will be under pressure to follow. If they disagree, one federal statute will carry two readings in two regions, while the cap is national and applied by networks to every covered issuer. A split between circuits is the classic reason the Supreme Court takes a case.
How sure we are
Held firmly: the cap rose from 12 to 21 cents between proposal and final rule because the list of countable costs widened, not because new data arrived. The Board’s surveys show processing costs of about 4 cents and covered fees of 22 to 24 cents. The two district courts disagree on each of the four cost items.
With reasonable confidence: the network-fee and fraud-loss elements compensate issuers for burdens that, on the Board’s own figures, have shifted substantially to merchants and cardholders since 2011. This rests on aggregate shares; we have not seen issuer-level data.
Cautiously: that a narrower list would yield a much lower cap. The North Dakota court said what may not be counted, not what the number should be, and the 2023 proposal shows the Board can set the level well above average cost on any given list.
What this does not tell you
It does not tell you what merchants would gain. A lower cap cuts what acquirers pay issuers, but merchants pay acquirers, and how much passes through depends on pricing contracts, the chain we traced in what an acquirer earns. Merchants on blended rates may see little of it.
It does not tell you that the narrow reading is right. The grammatical argument is serious, and the D.C. Circuit accepted it in 2014. One district court and a panel’s questions do not decide the case, and a ruling on statutory text says nothing about whether a cap near cost would be good policy.
And it does not tell you that the cost figures are complete. They are what issuers report on a form the Board designs. The banks say the form leaves things out; the merchants say the cap counts too much. Nobody without a stake in the answer has produced an independent measurement.
What the case says about cost-based caps
“Reasonable and proportional to cost” sounds like an instruction to measure. In practice it is an instruction to draw up a list, and the list sets the price more than any figure in the survey. That holds for any cap tied to cost. Once a regulator must justify a fee by cost, the argument moves from the price to the accounting, and those closest to the accounting shape the list. The 2011 cap was 21 cents not because a debit payment costs 21 cents, but because one set of costs, measured in one year, had an inflection point there.
Europe went another way. Its cap on consumer debit interchange is written into the 2015 regulation as a percentage: 0.2 per cent of the transaction value. The legislator set the number, and nobody must show each year that it matches an issuer’s costs. That approach has its own weaknesses, as a fixed European benchmark showed when it was carried into another context in cross-border interchange priced as if outside SEPA. But it makes the choice openly. A cost-based cap hides the choice inside a definition. Fifteen years after Durbin, two courts disagree on whether a missing comma allows a third category of cost, and the money at stake is the difference between their readings.
Der amerikanische Deckel für das Interbankenentgelt bei Debitkarten, 21 Cent plus 0,05 Prozent des Kaufbetrags, ist keine gemessene Größe. Er folgt aus einer Entscheidung darüber, welche Kosten eine Bank anrechnen darf. Nach der eigenen Erhebung der Federal Reserve kostete es die großen kartenausgebenden Banken 2023 im Schnitt 4,1 Cent, eine Debitzahlung zu autorisieren, zu verrechnen und abzuwickeln. Der Deckel liegt rund fünfmal so hoch, weil die Notenbank 2011 Fixkosten, Netzwerkentgelte, Betrugsüberwachung und Betrugsverluste auf die Liste gesetzt hat. Im August 2025 urteilte ein Bundesrichter in North Dakota, das Gesetz verbiete alle vier Posten. Fünf Wochen später las ein Bundesrichter in Kentucky denselben Satz und befand, es erlaube alle vier. Beide Verfahren liegen jetzt bei den Berufungsgerichten.
Ein Deckel aus einer Liste
Der Durbin-Zusatz zum Dodd-Frank-Gesetz von 2010 schreibt vor, dass das Interbankenentgelt, das ein großer Kartenausgeber bei einer Debitzahlung erhält, „reasonable and proportional to the cost incurred by the issuer with respect to the transaction“ sein muss, also angemessen und verhältnismäßig zu seinen Kosten. Das Interbankenentgelt zahlt die Bank des Händlers bei jeder Zahlung an die Bank des Karteninhabers; festgelegt wird es vom Kartennetzwerk. Das Gesetz gilt für Ausgeber ab 10 Milliarden Dollar Bilanzsumme und überlässt den Maßstab dem Board of Governors der Federal Reserve, mit einer einzigen Vorgabe. Er muss unterscheiden zwischen den „incremental cost“, die einem Ausgeber für seine Rolle bei Autorisierung, Verrechnung oder Abwicklung „of a particular electronic debit transaction“ entstehen und die berücksichtigt werden müssen, und „other costs incurred by an issuer which are not specific to a particular electronic debit transaction“, die nicht berücksichtigt werden dürfen. Ein eigener Absatz erlaubt einen Zuschlag für Betrugsprävention, aber nur für Ausgeber, die die Betrugsstandards des Board erfüllen.
Vor dem Gesetz lag das durchschnittliche Interbankenentgelt bei Debitkarten 2009 bei 44 Cent, so die Zahlen, die der Board mit seiner Regel von 2011 veröffentlichte. Sein erster Entwurf vom Dezember 2010 zählte nur die durchschnittlichen variablen Kosten der Abwicklung und schlug einen Deckel von 12 Cent vor, dazu einen sicheren Hafen von 7 Cent. Wie das Gericht in North Dakota die Akten zusammenfasst, rechnete der Board damit, dass rund 80 Prozent der erfassten Ausgeber bei 12 Cent ihre variablen Kosten decken würden.
Die endgültige Regel vom Juli 2011 landete bei 21 Cent plus 5 Basispunkten des Zahlungsbetrags plus 1 Cent für Betrugsprävention. Zwischen Entwurf und Regel hatte sich nicht die Datenlage geändert, sondern die Liste. Nach mehr als 11.500 Stellungnahmen kam der Board zu dem Schluss, das Gesetz sei mehrdeutig. Zwischen den Kosten, die gezählt werden müssen, und denen, die nicht gezählt werden dürfen, fand er eine dritte Kategorie, die im Gesetz nicht vorkommt: Kosten, die einer Zahlung zuzuordnen sind, aber keine zusätzlichen Abwicklungskosten darstellen. In diese Kategorie kamen vier Posten. Fixe Abwicklungskosten wie Geräte, Software und das Personal, das sie betreibt. Netzwerkentgelte, die der Ausgeber an Visa, Mastercard oder ein anderes Netz zahlt. Kosten der Transaktionsüberwachung, also der Betrugsbewertung vor der Freigabe. Und Betrugsverluste, aus denen der Anteil von 5 Basispunkten wurde, weil ein Verlust mit dem Kaufbetrag wächst.
Wie die Zahl selbst zustande kam, erklärt ein Vermerk der Fachabteilung des Board vom Oktober 2023. 2009 reichten die Kosten je Zahlung bei den erfassten Ausgebern von 3 bis 66 Cent. Die meisten lagen unter 21 Cent, eine verstreute Gruppe deutlich darüber, und an diesen „Knickpunkt“ legte der Board den Grundbetrag. Die 21 Cent sind also eine Stelle in einer Kostenverteilung, die die vier umstrittenen Posten bereits enthielt.
Was die eigene Erhebung des Board zeigt
Seit 2011 erhebt der Board alle zwei Jahre Kostendaten bei den erfassten Ausgebern, wie es das Gesetz verlangt. Sein jüngster Bericht, zu den Daten von 2023, beziffert die durchschnittlichen Kosten für Autorisierung, Verrechnung und Abwicklung ohne Betrugsverluste auf 0,041 Dollar je Zahlung, etwa die Hälfte des Werts von 2009. Derselbe Bericht stellt fest, dass der Deckel ohne den Betrugspräventions-Cent die durchschnittlichen Abwicklungskosten einschließlich Betrugsverlusten bei 80,1 Prozent der erfassten Ausgeber und bei 99,2 Prozent der erfassten Zahlungen übertraf.
Die Entgelte sind den Kosten nicht nach unten gefolgt. Laut Board hat sich das durchschnittliche Interbankenentgelt bei erfassten Zahlungen seit Inkrafttreten der Regel „nicht wesentlich verändert“: 2023 waren es 0,24 Dollar in den Einnachrichten-Netzen, die traditionell PIN-Zahlungen tragen, und 0,22 Dollar in den Zweinachrichten-Netzen. Gemessen an 4,1 Cent Abwicklungskosten ist das das 5,4- bis 5,9-Fache. Die Rechnung stammt von uns und ist nicht exakt, denn im Entgelt stecken auch Betrugsverlust-Anteil und Präventions-Cent; bei 40 Dollar Einkauf sind das 2 Cent und 1 Cent. Die Lücke schließen sie nicht.
Neben diese Zahlen gehören zwei Einschränkungen. Die Kostendaten liefern die erfassten Ausgeber selbst, und die haben ein Interesse an hohen Kosten; wenn die Daten verzerrt sind, dann eher nach oben. Die andere Einschränkung weist in die Gegenrichtung. Fed-Gouverneurin Michelle Bowman sagte im Februar 2024, wie die Zeitschrift des amerikanischen Bankenverbands ABA berichtete, die Analyse hinter dem Entwurf von 2023 übersehe „Lücken in den Daten“ und ignoriere die Folgen für Eigenkapital und Erträge der Banken. Als der Board die Erhebung im Januar 2026 verlängerte, verlangten zwei Bankenverbände rund vierzig zusätzliche Einzelposten, von Compliance-Kosten bis zur Tokenisierung. Der Board lehnte ab. Mehrere dieser Kosten fielen „nicht bei der Durchführung von Debitkartenzahlungen“ an, schrieb er, und fügte hinzu, er äußere sich nicht weiter dazu, welche Kosten berücksichtigt werden müssen, dürfen oder nicht dürfen.
Dieser Austausch zeigt, wo der Streit tatsächlich liegt. Die Banken wollen, dass die Erhebung eine längere Liste erfasst. Die Händler wollen, dass der Deckel aus einer kürzeren gebaut wird. Die Liste ist die eigentliche Stellgröße; das Entgelt folgt aus ihr.
Der Entwurf von 2023 ließ die Liste stehen
Im Oktober 2023 schlug der Board vor, den Grundbetrag von 21 auf 14,4 Cent und den Betrugsverlust-Anteil von 5 auf 4 Basispunkte zu senken und den Präventionszuschlag von 1 auf 1,3 Cent anzuheben. Bei einem Einkauf über 50 Dollar fiele das zulässige Höchstentgelt nach der Rechnung des Vermerks von 24,5 auf 17,7 Cent. Danach sollte der Deckel alle zwei Jahre ohne neue öffentliche Anhörung fortgeschrieben werden.
Aufschlussreich ist die Methode. Der neue Grundbetrag ergibt sich aus den durchschnittlichen Abwicklungskosten mal einem festen Faktor, im Wortlaut des Vermerks: „3.9 * 3.7 = 14.4 cents“. Der Faktor ist so gewählt, dass die Ausgeber auf Dauer bei 98,5 Prozent der erfassten Zahlungen ihre vollen Kosten decken. Mit dem Durchschnitt von 2023, 4,1 Cent, ergäbe dieselbe Formel rund 15,2 Cent. Diese Fortschreibung stammt von uns; der Board hat keine neue Zahl veröffentlicht.
Der Entwurf änderte die Zahl und ließ die Liste unangetastet. Laut Vermerk sollte die Bekanntmachung ausdrücklich keine Stellungnahmen zu den anrechenbaren Kosten einholen, weil der Board seine frühere Analyse für weiterhin tragfähig hielt. Den Faktor 3,7 braucht es nur, weil die Kostenbasis die Fixkosten, Netzwerkentgelte und Überwachungssysteme der teuersten Ausgeber enthält und die Formel fast alle abdecken soll. Eine engere Liste ergäbe einen anderen Durchschnitt, eine andere Streuung und damit einen anderen Faktor.
Regel geworden ist der Entwurf nicht. Die Frist für Stellungnahmen wurde bis Mai 2024 verlängert; eine endgültige Regel oder eine Rücknahme hat dieser Lauf im Federal Register nicht gefunden. Der Gerichtsdienst Courthouse News beschrieb den Entwurf im Mai 2026 als „ins Stocken geraten“, aufgehalten durch heftigen Widerstand der Bankengruppen.
Zwei Gerichte, ein Satz
Dass überhaupt prozessiert wird, liegt an einer Verfahrensentscheidung. Corner Post, ein Rasthof in Watford City, North Dakota, öffnete 2018 und klagte 2021. Der Board wandte ein, die sechsjährige Frist für eine Klage gegen die Regel sei längst abgelaufen. 2024 entschied der Supreme Court, die Frist beginne erst, wenn ein Kläger geschädigt wird, nicht mit der Veröffentlichung der Regel. Linney’s Pizza, vertreten von denselben Anwälten, hatte im Dezember 2022 in Kentucky geklagt; die Klage wurde erst als verspätet abgewiesen und dann aus demselben Grund wiederbelebt. Beide Gerichte entschieden ohne die Rücksicht auf die Auslegung der Behörde, die der Supreme Court im selben Jahr im Urteil Loper Bright abgeschafft hatte; unter dem alten Maßstab hatte der D.C. Circuit die Regel 2014 bestätigt.
Am 6. August 2025 gab Richter Daniel Traynor in North Dakota Corner Post recht. Das Gesetz, so seine Lesart, teilt die Kosten in zwei Gruppen und lässt kein drittes Fach. Dann nahm er sich die vier Posten einzeln vor. Fixkosten seien schon begrifflich keine zusätzlichen Abwicklungskosten. Transaktionsüberwachung sei Betrugsprävention unter anderem Namen, und die habe der Kongress zu einer Prämie mit Bedingungen gemacht: „Issuers must earn the fraud adjustment bonus, not be handed it.“ Betrugsverluste seien gar keine Kosten. Kosten nehme man vorab in Kauf, um etwas zu bekommen; sie seien „keine Versicherungspolice“ für mögliche spätere Verluste. Netzwerkentgelte schließlich zahle der Ausgeber, damit das Netz seine Arbeit tut, nicht für die eigene Rolle. Wer ein Paket mit FedEx verschickt, zahlt dafür, aber niemand würde sagen, die Gebühr falle „für die Rolle des Kunden“ an. Ein einheitliches Entgelt für alle Ausgeber, fügte Traynor hinzu, könne nicht zu den Kosten jedes einzelnen verhältnismäßig sein. Er hob die Regel auf und setzte die Aufhebung bis zur Berufung aus, damit kein völlig unregulierter Markt entsteht.
Am 12. September 2025 entschied Richter Gregory Van Tatenhove in Kentucky in einem drei Tage später zu den Akten genommenen Urteil das Gegenteil. Er hielt das Gesetz für durch und durch mehrdeutig, die Lesart des Board aber für die beste. Den Ausschlag gibt die Grammatik. Die verbotene Kategorie lautet „other costs incurred by an issuer which are not specific to a particular electronic debit transaction“. Ist der Nebensatz mit „which“ einschränkend, beschreibt er eine enge Gruppe, und es bleibt Raum für Kosten, die weder vorgeschrieben noch verboten sind. Ist er bloß erläuternd, bedeutet „other costs“ schlicht alles Übrige. Der Kongress schrieb „which“, meist Zeichen eines erläuternden Satzes, setzte aber kein Komma, meist Zeichen eines einschränkenden. Wie zuvor der D.C. Circuit ließ das Gericht das fehlende Komma entscheiden.
Bei den vier Posten folgte das Gericht in Kentucky dem Board durchweg. Fixe und variable Kosten ließen sich nicht sauber trennen, weil dieselben Kosten über einen Zeitraum fix und über einen anderen variabel seien. Transaktionsüberwachung sei Teil der Entscheidung über die Freigabe. Ein Betrugsverlust sei so sehr Kosten wie ein Lotterielos. Zu den Netzwerkentgelten zitierte es den D.C. Circuit: „this is easy“. Und ein Entgelt je einzelner Zahlung sei „nahezu unmöglich“ zu berechnen.
Zwei Bundesrichter, beide nach demselben Maßstab seit Loper Bright, lesen einen Satz und kommen bei allen vier Posten zum entgegengesetzten Ergebnis. In Geld ausgedrückt ist der Unterschied der Abstand zwischen einem Deckel, der auf rund 4 Cent Abwicklungskosten beruht, und den 21 Cent, die gelten.
Das Detail mit den Netzwerkentgelten
An einem der vier Posten wird der Mechanismus besonders deutlich. Zählen die Netzwerkentgelte des Ausgebers zu seinen Kosten, zahlt der Händler seine eigenen Netzwerkentgelte direkt und die des Ausgebers indirekt, über das Interbankenentgelt. Genau deshalb hatte der Entwurf von 2010 sie ausgeschlossen; die endgültige Regel ließ sie zu.
Seither hat sich die Verteilung verschoben. Nach Angaben des Board trugen Acquirer und Händler 2009 44,3 Prozent der Netzwerkentgelte, 2023 waren es 64,9 Prozent, die „Fortsetzung eines langfristigen Trends“. Der Anteil der Ausgeber fiel damit von etwa 56 auf etwa 35 Prozent, während die Netzwerkentgelte je Zahlung von 0,098 Dollar 2011 auf 0,129 Dollar stiegen. Es ist das Muster der Netzentgelte, die auf der Seite steigen, die nicht ausweichen kann: Die Lasten wandern zu dem, der keine Alternative hat.
Bei den Betrugsverlusten ist es ähnlich. 2011 trugen die Ausgeber laut Board 59,8 Prozent der Betrugsverluste bei erfassten Zahlungen, 2023 noch 28,3 Prozent; die Händler trugen 49,9 und die Karteninhaber 21,8 Prozent. Der Anteil von 5 Basispunkten vergütet die Ausgeber trotzdem so, als trügen sie den Großteil. Das Gericht in North Dakota wies darauf hin, dass der Board schon 2011 selbst eingeräumt hatte, die Regeln der Netze verteilten die Haftung für betrügerische Zahlungen.
Was für den Board spricht
Das Argument für die Lesart des Board ist geradlinig und nicht schwach. Das Gesetz verlangt ein Entgelt, das „angemessen und verhältnismäßig“ zu den Kosten ist. Hätte der Kongress gewollt, dass das Entgelt genau einer engen Kostenkategorie entspricht, hätte er diese Worte nicht gebraucht. Das Gericht in Kentucky sagte es ausdrücklich: Die Lesart der Händler mache den Board zu einem „bloßen Rechenwerk“. Fast keine Kosten eines Kartensystems gehören zu einer einzelnen Zahlung; ein Rechenzentrum dient Millionen davon. Zählt nur, was sich einer einzelnen Zahlung zurechnen lässt, zählt fast nichts, und das Entgelt könnte unter das fallen, was der Betrieb tatsächlich kostet.
Der Board verweist zudem auf das Ergebnis. Der Deckel hat das Interbankenentgelt der großen Ausgeber gegenüber 2009 etwa halbiert. Es könne keinen Zweifel geben, dass der Board den Willen des Kongresses vollständig umgesetzt habe, sagte sein Anwalt Joshua Chadwick laut Courthouse News vor dem Berufungsgericht. Ein eigenes Entgelt je Ausgeber und je Zahlung sei nicht durchführbar: „You can never know the isolated cost of one single transaction.“ Das Gericht in Kentucky stimmte zu, dass das Interbankenentgelt im Moment der Zahlung feststeht, die Kosten des Ausgebers dafür aber erst später bekannt sind.
Die Banken fügen ein drittes Argument hinzu, das man mit ihrem Interesse im Blick lesen sollte. Das Bank Policy Institute und The Clearing House unterstützten den Board vor dem Achten Bezirk und haben beantragt, im Sechsten als Streithelfer zugelassen zu werden. In North Dakota trugen sie vor, weitere Kürzungen könnten einer Enteignung gleichkommen, weil sie den Banken eine angemessene Rendite verwehrten. Richter Traynor ließ das offen und verwies darauf, dass der Achte Bezirk denselben Einwand gegen ein vorgeschlagenes Entgelt von zwölf Cent bereits zurückgewiesen hatte. Bowmans Warnung, die Last werde bis zu den Gemeinschaftsbanken „durchsickern“, die vom Deckel ausgenommen sind, ist die politische Fassung derselben Sorge.
Gegen diesen letzten Punkt sprechen allerdings die Daten. Ausgenommene Ausgeber, die Banken unter 10 Milliarden Dollar, erhielten 2023 laut Board im Schnitt 0,52 Dollar je Zahlung, mehr als das Doppelte des gedeckelten Satzes, und ihre Entgelte sind nach 2011 nicht gesunken. Den zweigeteilten Markt, vor dem die Banken warnen, gibt es also schon, und die kleinen Banken stehen auf der oberen Stufe.
Wo die Berufungen stehen
Der Achte Bezirk verhandelte die Berufung des Board am 13. Mai 2026 in St. Paul, vor den Richtern Lavenski Smith, Duane Benton und David Stras. Nach dem Bericht von Courthouse News zeigte sich das Gremium „weitgehend skeptisch“ gegenüber der Einrechnung von Fixkosten. Benton meinte, hier würden Wörter so definiert, dass sie nicht zusammenpassen. Stras las das Gesetz als Auftrag zu Kosten je einzelner Zahlung: „Now that might be a dumb way to run a railroad, but that’s how I read what this is getting at.“ Das sind Eindrücke aus einer Verhandlung; ein Urteil hat dieser Lauf nicht gefunden.
Linney’s Pizza legte am 10. November 2025 Berufung zum Sechsten Bezirk ein, Aktenzeichen 25-6038, wie die Kanzlei Orrick berichtete. Senator Durbin reichte dort im Mai 2026 einen Schriftsatz als Amicus ein. Er hat das Gesetz geschrieben und ist kein neutraler Leser, aber sein Schriftsatz bringt die Position der Händler auf den schärfsten Punkt: Der Board habe zunächst einen Entwurf vorgelegt, der zu Wortlaut und Zweck des Gesetzes passte, und ihn dann „in response to heavy lobbying by the banking industry“ geändert. Einen vom Gericht bestätigten Verhandlungstermin oder eine Entscheidung hat dieser Lauf nicht gefunden.
Entscheiden beide Bezirke gleich, gerät der Board unter Druck. Entscheiden sie verschieden, gilt ein Bundesgesetz regional in zwei Lesarten, der Deckel aber national. Ein solcher Widerspruch zwischen Bezirken ist der klassische Grund, aus dem der Supreme Court einen Fall annimmt.
Wie sicher das ist
Fest vertreten: Der Deckel stieg zwischen Entwurf und Regel von 12 auf 21 Cent, weil die Liste der anrechenbaren Kosten länger wurde, nicht weil neue Daten kamen. Die Erhebungen des Board zeigen Abwicklungskosten von rund 4 Cent und Entgelte von 22 bis 24 Cent. Die beiden Bezirksgerichte sind bei jedem der vier Posten uneins.
Mit vernünftiger Sicherheit: Die Anteile für Netzwerkentgelte und Betrugsverluste vergüten die Ausgeber für Lasten, die sich nach den eigenen Zahlen des Board seit 2011 deutlich zu Händlern und Karteninhabern verschoben haben. Das beruht auf Gesamtanteilen; Daten einzelner Ausgeber haben wir nicht gesehen.
Vorsichtig: dass eine engere Liste einen viel niedrigeren Deckel ergäbe. Das Gericht in North Dakota hat gesagt, was nicht gezählt werden darf, nicht, wie hoch die Zahl sein soll, und der Entwurf von 2023 zeigt, dass der Board auf jeder Liste deutlich über den Durchschnittskosten bleiben kann.
Was daraus nicht folgt
Es folgt nicht, was die Händler gewinnen würden. Ein niedrigerer Deckel senkt, was Acquirer an Ausgeber zahlen; die Händler aber zahlen an den Acquirer, und wie viel einer Senkung bei ihnen ankommt, hängt an den Preisverträgen. Diese Kette haben wir in was ein Acquirer verdient nachgezeichnet. Wer einen Mischpreis zahlt, merkt womöglich wenig davon.
Es folgt nicht, dass die enge Lesart richtig ist. Das Grammatikargument ist ernst zu nehmen, und der D.C. Circuit hat es 2014 übernommen. Ein Bezirksgericht und die Fragen eines Berufungsgremiums entscheiden den Fall nicht, und ein Urteil über Gesetzeswortlaut sagt nichts darüber, ob ein Deckel nahe an den Kosten gute Politik wäre.
Und es folgt nicht, dass die Kostenzahlen vollständig sind. Sie sind das, was die Ausgeber auf einem Formular des Board melden. Die Banken sagen, das Formular lasse etwas aus; die Händler sagen, der Deckel zähle zu viel. Eine unabhängige Messung von jemandem ohne eigenes Interesse gibt es nicht.
Was der Fall über kostenbasierte Deckel lehrt
„Verhältnismäßig zu den Kosten“ klingt nach einem Messauftrag. Tatsächlich ist es der Auftrag, eine Liste aufzustellen, und die Liste bestimmt den Preis stärker als jede Zahl der Erhebung. Das gilt für jeden Deckel, der an Kosten gebunden ist. Sobald eine Aufsicht ein Entgelt mit Kosten rechtfertigen muss, wandert der Streit vom Preis in die Kostenrechnung, und wer der Kostenrechnung am nächsten ist, prägt die Liste. Der Deckel von 2011 betrug 21 Cent nicht, weil eine Debitzahlung 21 Cent kostet, sondern weil eine bestimmte Auswahl von Kosten, gemessen in einem bestimmten Jahr, dort einen Knick hatte.
Europa ging einen anderen Weg. Der Deckel für das Interbankenentgelt bei Verbraucher-Debitkarten steht als Prozentsatz in der Verordnung von 2015: 0,2 Prozent des Zahlungsbetrags. Der Gesetzgeber hat die Zahl gesetzt, und niemand muss jedes Jahr nachweisen, dass sie zu den Kosten eines Ausgebers passt. Auch das hat Schwächen, wie sich zeigte, als ein fester europäischer Maßstab in einen anderen Zusammenhang übertragen wurde: beim grenzüberschreitenden Interbankenentgelt, bepreist, als läge Großbritannien außerhalb des SEPA-Raums. Aber die Entscheidung liegt offen. Ein kostenbasierter Deckel versteckt sie in einer Definition. Fünfzehn Jahre nach Durbin streiten zwei Gerichte darüber, ob ein fehlendes Komma eine dritte Kostenkategorie erlaubt, und es geht um genau den Betrag, der zwischen ihren Lesarten liegt.
