Britain is abolishing its payments regulator before its card fee caps exist. Only finished rules carry over
Großbritannien schafft seine Zahlungsaufsicht ab, bevor ihre Kartendeckel gelten. Übertragen wird nur, was fertig ist
Britain is abolishing its payments regulator at the exact moment its two largest interventions were due to bite. The cap on card fees for purchases from the European Economic Area has been upheld in the High Court, but nobody has set its level or its start date. The work on Visa’s and Mastercard’s own scheme fees has produced transparency rules, not price rules. Both now have to cross from the Payment Systems Regulator to the Financial Conduct Authority. The Government has promised to carry over the PSR’s existing requirements, standards and guidance. A decision in principle, a methodology still under consultation and a remedy that has not yet been drafted are none of those things. What survives the handover is what has already been written down, and the largest pieces have not been.
What is being abolished, and on what timetable
The Payment Systems Regulator was created by the Financial Services (Banking Reform) Act 2013 as a competition regulator for the pipes of British payments: the card schemes, the interbank systems and the firms that connect to them. It has been the body that told card schemes what they may charge, ordered banks to offer Confirmation of Payee name checks, and imposed mandatory reimbursement for victims of authorised push payment fraud.
According to HM Treasury’s consultation document, the Government announced in March 2025 that it would abolish the PSR and consolidate its functions primarily within the FCA. The consultation, A Streamlined Approach to Payment Systems Regulation, ran from 8 September to 20 October 2025; the response followed on 21 April 2026. By the Treasury’s own breakdown, it drew 30 responses: 47 per cent from individual financial services firms, 37 per cent from industry associations and 16 per cent from everyone else. Merchants, who pay the fees the PSR was investigating, are not separately identified.
The vehicle is the Financial Services and Markets Bill, introduced in the House of Lords on 19 May 2026. Parliament’s records show Lords report stage on 7 and 9 September and third reading on 15 September, when the bill went to the Commons. The bills page, last updated on 15 October, shows no Commons second reading and no Royal Assent. Simmons & Simmons, summarising the bill, notes that most provisions take effect on dates HM Treasury sets later by secondary legislation. Bratby Law, a payments practice, puts the practical impact at 2028 at the earliest. That is a practitioners’ forecast, not a commitment, but nothing in the official record contradicts it.
So the PSR still exists and still issues directions, for a period of unknown length, while every firm it regulates knows it will be gone.
The cross-border cap: won in court, not yet set
The clearest case is the fee on online card payments where a UK shop sells to a cardholder whose card was issued in the EEA. Before Brexit, these fell under the EU interchange cap of 0.2 per cent for debit and 0.3 per cent for credit. Interchange is the fee the merchant’s bank pays the cardholder’s bank on each payment; the merchant ultimately bears it. As the High Court records at paragraph 24 of its judgment, Visa raised its default rates for these transactions to 1.15 and 1.5 per cent in October 2021, and Mastercard followed in April 2022. This site has covered UK-EEA interchange priced as if the UK had left SEPA as well as the EU in detail.
The PSR concluded in December 2024 that a price cap was the only effective remedy. Its estimate, cited by the trade press and by the British Retail Consortium, is that the increases cost UK businesses an additional £150 million to £200 million a year. That number comes from the regulator that wanted to impose the cap, which does not make it wrong, but it does mean that the only public estimate of the harm was produced by the party arguing that the harm exists.
The PSR consulted on an interim cap at the old levels for up to 30 months, followed by a permanent cap set by a proper methodology. Mastercard, Visa and Revolut sought judicial review. On 10 October 2025 the PSR published a statement of reasons dropping the interim cap: it had paused that work when the claims were filed in March 2025, and now judged it better to introduce a cap only once it had a robust methodology. It consulted on that methodology until 5 December 2025.
On 15 January 2026, Mr Justice Cavanagh dismissed the claims in R (Mastercard Europe SA) v Payment Systems Regulator [2026] EWHC 64 (Admin). The question was whether section 54 of the 2013 Act lets the PSR cap interchange fees by general direction. The court held that it does. The PSR welcomed the ruling the same day and said it would continue assessing the appropriate level.
The judgment itself, at paragraph 38, records the state of play: the PSR has decided in principle to impose caps, but the level and the implementation date have not been set. Nine months later, that is still true. The Payments Forward Plan, the roadmap HM Treasury published on 26 February 2026, lists for the fourth quarter of 2026 only a “PSR decision on next steps following cross-border interchange fees market review”. Next steps, not a cap.
Here is the arithmetic nobody has published. If the PSR’s figure of £150 million to £200 million a year has held roughly constant since Visa’s change in October 2021, the excess by the end of 2026 comes to between £750 million and £1 billion. If a cap takes effect in 2028, add £300 million to £400 million. This multiplies a single annual estimate by time and is an order of magnitude, not a measurement. But it shows what rides on the timetable: each year of delay costs British merchants, by the regulator’s own estimate, about as much as the excess the PSR found in scheme fees.
Scheme fees: the remedy is information
The second intervention concerns the fees that Visa and Mastercard charge acquirers, the banks that process card payments for merchants, for using the network at all. These are distinct from interchange, which goes to the issuing bank. Scheme and processing fees go to the network itself and no cap applies to them. The economics of why they rise is the subject of an earlier piece here on scheme fees that rise on the side that cannot leave.
The PSR’s final market review report, published on 6 March 2025, found that Mastercard and Visa had raised core scheme and processing fees to acquirers by more than 25 per cent in real terms between 2017 and 2023, costing businesses at least £170 million extra a year. Again, the figure is the regulator’s, and no independent party has recomputed it.
What followed was not a price control. The PSR’s April 2025 consultation proposed more fee information, regulatory financial reporting so the PSR could monitor scheme profitability on UK fees, better pricing governance and more publication. On 30 July 2026, policy statement PS26/1 made two of these final. Under the transparency direction, schemes must give acquirers and merchants enough information to understand their fees; the threshold for new fees caught by the rule rose during consultation from £100,000 of net revenue to £250,000 of gross revenue, and compliance is due by July 2027. Under the pricing governance direction, fee decisions must follow three pricing principles from November 2026.
The financial reporting direction went out for consultation on 21 May 2026; the Payments Forward Plan schedules a final decision for the fourth quarter. As summarised by Norton Rose Fulbright’s Regulation Tomorrow, the PSR said there that it was not contemplating further intervention on scheme fees at present, though it might later consider pricing options. Its annual plan for 2026/27, published on 26 March, says it will develop domestic scheme fee remedies, with draft directions expected during the year.
Put plainly: after a market review that found at least £170 million a year in excess charges, the measures in force are a duty to explain fees and a duty to follow a process when setting them. The measure that would let a regulator see whether the fees are excessive, the financial reporting, is not yet final. Any measure that would actually lower them has not been drafted. And the body that would draft it is being dissolved.
What crosses over, in the Government’s words
The April 2026 response is the most authoritative statement of what happens to the PSR’s work. In section 2.3, HM Treasury writes that “the government will ensure the necessary transitional provisions are made in legislation” to transfer existing PSR requirements, technical standards, legal instruments and guidance, including those for the APP reimbursement regime. The next sentence reads: “The FCA will then determine its approach under the new legislative framework.”
Read carefully, that covers the transparency and pricing governance directions, the APP reimbursement directions and the Confirmation of Payee direction, all of them instruments in force. It does not, on its face, cover a decision in principle, a methodology under consultation or a remedy the PSR intends to develop. The response does not name the cross-border cap or the scheme fee remedies in its transitional section. Whether the FCA treats the PSR’s December 2024 conclusion as binding, or as advice from a predecessor, is left to the FCA.
The bill’s own saving provisions were not available to this analysis in full text. Bratby Law’s commentary lists what they must handle: the PSR’s specific directions on card acquiring, the APP reimbursement directions, the open banking access direction and live Competition Act investigations. Nothing published so far says that a market review in mid-flight transfers with its findings intact.
There is one small piece of evidence about how the PSR itself reads this. On 30 July 2026 it proposed removing the expiry date from Specific Direction 17, which requires most payment providers to offer Confirmation of Payee and was due to lapse on 1 November 2026. According to Slaughter and May’s bulletin of 22 October, the replacement, SD17a, took effect that day and stays in force until revoked. The PSR’s stated reason is that the direction underpins broad participation in name checking, which by its count more than 320 organisations offer. It did not mention the FCA. But a rule that would have needed a fresh decision during the transition now needs none. That is what one would expect from a regulator that took the Government at its word that only existing instruments carry over.
Two changes that alter the next fight
Two further changes matter for the unfinished card work, and they point in opposite directions. The first concerns appeals. As the Treasury response describes it, policy decisions and general directions are challenged by judicial review in the High Court, while specific directions go to the Competition Appeal Tribunal. The Government says this “results in complicated outcomes” and intends to send specific directions to the High Court too. Judicial review asks whether a decision was lawful and rational, not whether it was right on the merits. For the card schemes, that removes the specialist tribunal that would have examined the economics.
The second concerns the power itself. The Mastercard challenge was an argument that the PSR could not cap interchange at all, and it failed. The Government “welcomes the clarification” and intends that the ability to impose price controls passes to the FCA. Simmons & Simmons reads the bill as giving the FCA a power that includes “providing for a maximum fee or charge”, putting on the face of statute what the PSR had to defend in court.
The reform also removes one duty outright. According to Simmons & Simmons, the bill repeals the statutory duty to impose APP scam reimbursement and does not transfer it to the FCA, while the existing regime itself is retained. The FCA would keep the rules but lose the obligation to have them. This site examined how much of APP fraud the reimbursement regime actually covers, and the answer depended heavily on which figure one divides by; whether the regime is extended, narrowed or left alone will now be a matter of FCA discretion rather than statutory command.
The case for doing it this way
The Government’s argument for consolidation is not weak, and it deserves to be put as its defenders would put it.
The PSR was always an odd structure: a separate competition regulator for payment systems whose participants, the banks and payment firms, were already authorised and supervised by the FCA. A payment firm could find itself answering to the FCA for its conduct and to the PSR for its access to a system and the fees it paid there, on subjects that overlapped. The consultation’s stated aim is to “streamline the regulatory environment, helping to improve coherence and coordination in decision-making and reduce duplication across regulators”. That is not a slogan; firms really did deal with two regulators on overlapping subjects.
The appeals reform answers a real defect. The cross-border cap fight shows it: a judicial review of the power to cap was heard in the High Court, while any later specific direction would have gone to a different tribunal under a different standard. Collapsing the routes reduces the number of ways to delay a decision.
The powers survive and, on one plausible reading, are strengthened. The Government has not proposed to drop price controls; it has proposed to put them on a clearer statutory footing. If one wanted card fees regulated more firmly over the next decade, handing that power to a larger regulator with a broader toolkit is a defensible way to do it.
Finally, the delay on the cross-border cap was not caused by the abolition. The PSR dropped the interim cap in October 2025 because of the litigation and because it wanted a robust methodology. It said so itself. A regulator that rushed a cap during a judicial review and then lost would have done merchants no favours.
Why that does not settle it
The objection is not that the powers vanish. It is that powers and decisions are different things, and only decisions lower fees.
A market review is a long act of building an evidential record: data requests, working papers, interim reports, consultations. The PSR’s cross-border review concluded in December 2024 that a cap was needed; its scheme fee review found at least £170 million a year in excess charges. Both conclusions are the PSR’s. When the FCA “determines its approach”, it can adopt them, revisit them or start again. Anyone who wishes to delay a cap now has an argument it did not have before: that a new regulator with new objectives should consider the matter afresh. The Government’s response does not close that argument off.
The timetable also creates a period in which nobody has a strong incentive to finish. The PSR is ending; the FCA has not yet acquired the function; the schemes know that any cap decided now may be revisited. The safest course for the outgoing regulator is the one it appears to have taken: finalise what is ready, extend what would lapse, and leave contested decisions to its successor. That is rational for each actor and costly in aggregate, and the cost falls on merchants who are party to none of the proceedings.
The fact that the powers will be clearer is a reason to expect a cap eventually, not a reason to expect one soon. The Government has written a better statute for the next decision and said nothing about when it will be made.
Degrees of confidence
Firmly held: the PSR has decided in principle to cap UK-EEA cross-border interchange, the High Court has upheld its power to do so, and no level or date has been set. The scheme fee remedies in force are transparency and governance duties, not price controls. The Government’s stated transitional commitment covers existing requirements, standards, instruments and guidance, and leaves the FCA to determine its approach.
With reasonable confidence: the abolition will take effect no earlier than 2027 and plausibly 2028, given that the bill has not had a Commons second reading and that commencement rests on later secondary legislation. The FCA will acquire a power to set maximum fees that is at least as strong as the PSR’s.
Tentatively: that in-flight market review conclusions will not bind the FCA, and that the transition will lengthen the period before a cross-border cap applies. This depends on saving provisions this analysis has not read in full and on choices the FCA has not yet made.
What this does not tell you
First, it does not show that the abolition caused any delay so far. The interim cap was dropped for reasons the PSR set out in October 2025, before the bill existed, and a methodology consultation would have taken time under any institutional arrangement. The claim here is about the risk to the next stage, not about the stage already passed.
Second, the harm figures are the regulator’s own. Both the £150 million to £200 million on cross-border interchange and the £170 million on scheme fees come from the PSR, which had an interest in finding a problem it could fix. Visa and Mastercard contested the cross-border case in court, and no independent body has produced a competing number. The extrapolation here should be read as an order of magnitude.
Third, the bill is not final. The Commons may amend the transitional provisions, and HM Treasury’s commencement regulations may contain explicit savings for live market reviews. If they do, much of the risk described here disappears. The point is that, as of the Government’s own published statements, they have not been promised.
What this case teaches
Regulatory reorganisations are usually judged by what happens to powers: are they kept, cut or extended? That is the question the Government answered, and on that question its answer is reassuring. The more useful question is what happens to work in progress. A regulator’s real output is not its powers but the slow accumulation of findings, consultations and draft remedies that turns a power into a decision. Those intermediate products have no legal standing of their own. They survive a merger only if someone writes a provision that says they do.
Payments regulation is unusually exposed to this, because its decisions take years and its opponents are few, well funded and patient. A handful of card networks can outlast any single regulatory programme. When the programme is interrupted, the cost does not show up as a failure anyone can point to. It shows up as a fee that stays where it was for another year, paid by businesses that were never in the room. The British case is a reminder that the moment of greatest leverage for a regulated industry is not when a regulator is created or strengthened, but when it is being replaced.
Großbritannien schafft seine Zahlungsverkehrsaufsicht genau in dem Moment ab, in dem ihre beiden größten Eingriffe wirken sollten. Der Deckel für Kartenentgelte bei Käufen aus dem Europäischen Wirtschaftsraum hat vor dem High Court gehalten, aber Höhe und Starttermin hat niemand festgelegt. Die Untersuchung der Entgelte, die Visa und Mastercard für ihr eigenes Netz verlangen, hat Transparenzpflichten hervorgebracht, keine Preisregeln. Beides muss nun vom Payment Systems Regulator zur Financial Conduct Authority wandern. Die Regierung hat zugesagt, die bestehenden Anforderungen, Standards und Leitlinien des Regulierers zu übertragen. Eine Grundsatzentscheidung, eine Methodik in der Konsultation und eine Abhilfe, die noch gar nicht entworfen ist, gehören zu nichts davon. Den Wechsel übersteht, was bereits aufgeschrieben ist. Die großen Stücke sind es nicht.
Was abgeschafft wird, und wann
Der Payment Systems Regulator, kurz PSR, entstand mit dem Financial Services (Banking Reform) Act 2013 als Wettbewerbsaufsicht über die Leitungen des britischen Zahlungsverkehrs: die Kartennetze, die Interbankensysteme und die Unternehmen, die daran angeschlossen sind. Er hat Kartennetzen vorgeschrieben, was sie verlangen dürfen, die Banken zum Namensabgleich beim Empfänger (Confirmation of Payee) verpflichtet und die Pflichterstattung für Opfer von Überweisungsbetrug eingeführt, bei dem der Kunde die Zahlung selbst freigibt.
Laut dem Konsultationspapier des britischen Finanzministeriums, HM Treasury, kündigte die Regierung im März 2025 an, den PSR aufzulösen und seine Aufgaben im Wesentlichen der FCA zu übertragen. Die Konsultation mit dem Titel A Streamlined Approach to Payment Systems Regulation lief vom 8. September bis 20. Oktober 2025, die Antwort des Ministeriums folgte am 21. April 2026. Nach dessen eigener Aufschlüsselung gingen 30 Stellungnahmen ein: 47 Prozent von einzelnen Finanzunternehmen, 37 Prozent von Branchenverbänden, 16 Prozent vom Rest — Behörden, Verbraucherorganisationen, Privatleute. Die Händler, die jene Entgelte zahlen, die der PSR untersuchte, werden nicht gesondert ausgewiesen.
Das Gesetz dazu ist die Financial Services and Markets Bill, eingebracht im Oberhaus am 19. Mai 2026. Laut den Unterlagen des Parlaments fand die Berichtsphase im Oberhaus am 7. und 9. September statt, die dritte Lesung am 15. September; seither liegt der Entwurf im Unterhaus. Die Seite des Parlaments zum Gesetzentwurf, zuletzt aktualisiert am 15. Oktober, verzeichnet weder eine zweite Lesung im Unterhaus noch die königliche Zustimmung. Die Kanzlei Simmons & Simmons weist in ihrer Zusammenfassung darauf hin, dass die meisten Bestimmungen erst zu Terminen wirksam werden, die das Finanzministerium später per Verordnung festlegt. Die auf Zahlungsverkehr spezialisierte Kanzlei Bratby Law rechnet mit praktischen Folgen für die Unternehmen frühestens 2028. Das ist die Einschätzung von Praktikern, keine Zusage. Widerlegt wird sie von nichts, was amtlich vorliegt.
Der PSR existiert also weiter und erlässt weiter Anordnungen, für eine Zeit unbekannter Länge, in der jedes Unternehmen unter seiner Aufsicht weiß, dass es ihn bald nicht mehr gibt.
Der grenzüberschreitende Deckel: vor Gericht gewonnen, noch nicht festgesetzt
Am deutlichsten zeigt es sich beim Interbankenentgelt für Onlinezahlungen, bei denen ein britischer Händler an jemanden verkauft, dessen Karte im EWR ausgegeben wurde. Das Interbankenentgelt zahlt die Bank des Händlers bei jeder Zahlung an die Bank des Karteninhabers; am Ende trägt es der Händler. Vor dem Brexit galt für diese Zahlungen der EU-Deckel: 0,2 Prozent des Betrags bei Debitkarten, 0,3 Prozent bei Kreditkarten. Mit dem Austritt fiel er weg. Wie das Urteil des High Court in Randnummer 24 festhält, hob Visa die Standardsätze für diese Zahlungen ohne vorgelegte Karte im Oktober 2021 auf 1,15 Prozent für Debit- und 1,5 Prozent für Kreditkarten an; Mastercard zog im April 2022 nach. Hier wurde ausführlich beschrieben, wie das Interbankenentgelt zwischen Großbritannien und dem EWR so bepreist wird, als stünde das Land auch außerhalb von SEPA.
Der PSR kam im Dezember 2024 zu dem Schluss, dass nur ein Preisdeckel wirksam abhilft. Seine Schätzung, zitiert von der Fachpresse und vom britischen Einzelhandelsverband BRC, lautet: Die Erhöhungen kosten britische Unternehmen jährlich zusätzlich 150 bis 200 Millionen Pfund. Die Zahl stammt von der Behörde, die den Deckel einführen wollte. Das macht sie nicht falsch. Es heißt aber, dass die einzige öffentliche Schätzung des Schadens von derjenigen Seite kommt, die das Bestehen des Schadens begründen musste.
Konsultiert wurde ein zweistufiges Vorgehen: zuerst ein vorläufiger Deckel auf dem alten Niveau für bis zu 30 Monate, danach ein dauerhafter, nach einer ordentlichen Methodik berechnet. Mastercard, Visa und Revolut beantragten gerichtliche Überprüfung. Am 10. Oktober 2025 veröffentlichte der PSR eine Begründung, warum er den vorläufigen Deckel fallen lässt: Er hatte die Arbeit daran im März 2025 mit Eingang der Klagen ausgesetzt und hielt es nun für wirksamer, einen Deckel erst einzuführen, wenn eine belastbare Methodik steht. Zu dieser Methodik konsultierte er bis zum 5. Dezember 2025.
Am 15. Januar 2026 wies Richter Cavanagh die Klagen ab, R (Mastercard Europe SA) v Payment Systems Regulator, [2026] EWHC 64 (Admin). Strittig war, ob Abschnitt 54 des Gesetzes von 2013 dem PSR erlaubt, Interbankenentgelte per allgemeiner Anordnung zu deckeln. Das Gericht bejahte es. Der PSR begrüßte das Urteil am selben Tag und erklärte, er werde die angemessene Höhe weiter prüfen.
Das Urteil selbst beschreibt in Randnummer 38 den Stand: Der PSR hat im Grundsatz entschieden, Deckel einzuführen; Höhe und Termin sind nicht festgelegt. Neun Monate später gilt das unverändert. Der Payments Forward Plan, den das Finanzministerium am 26. Februar 2026 als Fahrplan veröffentlichte, sieht für das vierte Quartal 2026 lediglich eine „Entscheidung des PSR über die nächsten Schritte“ nach der Marktuntersuchung vor. Nächste Schritte, kein Deckel.
Eine Rechnung, die bisher niemand veröffentlicht hat: Hätten die 150 bis 200 Millionen Pfund jährlich, die der PSR schätzt, seit Visas Erhöhung im Oktober 2021 etwa gleich gelegen, beliefe sich der Mehrbetrag bis Ende 2026 auf 750 Millionen bis eine Milliarde Pfund. Greift ein Deckel erst 2028, kommen weitere 300 bis 400 Millionen hinzu. Hier wird eine einzelne Jahresschätzung mit der Zeit multipliziert; das ist eine Größenordnung, keine Messung. Sie zeigt aber, was am Zeitplan hängt: Jedes Jahr Verzögerung kostet britische Händler nach der eigenen Schätzung der Aufsicht ungefähr so viel, wie der PSR an überhöhten Netzwerkentgelten gefunden hat.
Netzwerkentgelte: Die Abhilfe heißt Information
Der zweite Eingriff betrifft die Entgelte, die Visa und Mastercard von den Acquirern verlangen, also den Banken, die Kartenzahlungen für Händler abwickeln, dafür, dass sie das Netz überhaupt nutzen. Sie sind vom Interbankenentgelt zu unterscheiden, das an die kartenausgebende Bank geht. Netzwerk- und Abwicklungsentgelte fließen an das Netz selbst, und für sie gilt kein Deckel. Warum sie steigen, war Gegenstand eines früheren Beitrags über Netzwerkentgelte, die auf der Seite steigen, die nicht ausweichen kann.
Der Abschlussbericht des PSR zur Marktuntersuchung vom 6. März 2025 stellte fest, dass Mastercard und Visa die Kernentgelte für Netz und Abwicklung zwischen 2017 und 2023 real um mehr als 25 Prozent erhöht hatten, und bezifferte die Mehrkosten für Unternehmen auf mindestens 170 Millionen Pfund im Jahr. Auch diese Zahl ist die der Aufsicht; nachgerechnet hat sie niemand Unabhängiges.
Was folgte, war keine Preisregel. Der PSR schlug im April 2025 vier Maßnahmen vor: mehr Information über die Entgelte für Händler und Acquirer, eine regulatorische Finanzberichterstattung, mit der er die Ertragslage der Netze bei britischen Entgelten verfolgen kann, bessere Regeln für Preisentscheidungen und mehr Veröffentlichung. Am 30. Juli 2026 machte er mit der Grundsatzerklärung PS26/1 zwei davon verbindlich. Nach der Transparenzanordnung müssen die Netze Acquirern und Händlern genug Information geben, um ihre Entgelte zu verstehen; die Schwelle, ab der neue Entgelte erfasst sind, wurde in der Konsultation von 100.000 Pfund Nettoerlös auf 250.000 Pfund Bruttoerlös angehoben, und für die Umsetzung bleibt Zeit bis Juli 2027. Nach der Anordnung zur Preissetzung müssen Entgeltentscheidungen ab November 2026 drei Preisgrundsätzen folgen.
Die Anordnung zur Finanzberichterstattung ging am 21. Mai 2026 in die Konsultation; der Payments Forward Plan sieht die Entscheidung für das vierte Quartal vor. Nach der Zusammenfassung im Blog Regulation Tomorrow der Kanzlei Norton Rose Fulbright erklärte der PSR dort, derzeit keinen weiteren Eingriff bei den Netzwerkentgelten zu erwägen, später aber auch preisliche Optionen prüfen zu können. Sein Jahresplan 2026/27 vom 26. März kündigt an, Abhilfen für die inländischen Netzwerkentgelte zu entwickeln; Entwürfe seien im Lauf des Jahres zu erwarten.
Nüchtern betrachtet: Nach einer Untersuchung, die überhöhte Entgelte von mindestens 170 Millionen Pfund jährlich fand, gelten heute eine Pflicht, Entgelte zu erklären, und eine Pflicht, sie nach einem Verfahren festzusetzen. Die Maßnahme, mit der eine Aufsicht überhaupt sehen könnte, ob die Entgelte zu hoch sind, ist nicht beschlossen. Eine Maßnahme, die sie senken würde, ist nicht entworfen. Und die Stelle, die sie entwerfen müsste, wird aufgelöst.
Was übergeht, in den Worten der Regierung
Die Antwort vom April 2026 ist die maßgebliche Aussage darüber, was aus der Arbeit des PSR wird. In Abschnitt 2.3 schreibt das Finanzministerium, die Regierung werde für die nötigen Übergangsbestimmungen im Gesetz sorgen, um bestehende Anforderungen, technische Standards, Rechtsakte und Leitlinien des PSR zu übertragen, auch jene für die Erstattungspflicht bei Überweisungsbetrug. Der nächste Satz lautet: „Die FCA wird dann ihr Vorgehen im neuen Rechtsrahmen festlegen.“
Genau gelesen erfasst das die Anordnungen zu Transparenz und Preissetzung, die Erstattungsanordnungen und die Anordnung zum Namensabgleich — lauter Rechtsakte, die in Kraft sind. Es erfasst nach seinem Wortlaut nicht eine Grundsatzentscheidung, eine Methodik in der Konsultation oder eine Abhilfe, die der PSR erst entwickeln will. Den grenzüberschreitenden Deckel und die Netzwerkentgelte nennt der Abschnitt über den Übergang nicht. Ob die FCA die Schlussfolgerung des PSR vom Dezember 2024 als bindend behandelt oder als Rat eines Vorgängers, bleibt der FCA überlassen.
Die Übergangsbestimmungen des Gesetzentwurfs selbst lagen dieser Auswertung nicht im Volltext vor. Bratby Law zählt auf, was sie regeln müssen: die Einzelanordnungen des PSR zum Kartenakzeptanzgeschäft, die Erstattungsanordnungen, die Anordnung zum Zugang im Open Banking und laufende Kartellverfahren. Nichts, was bisher veröffentlicht ist, sagt, dass eine halb fertige Marktuntersuchung samt ihren Befunden übergeht.
Es gibt ein kleines Indiz dafür, wie der PSR die Lage selbst liest. Am 30. Juli 2026 schlug er vor, das Ablaufdatum der Einzelanordnung 17 zu streichen, die die meisten Zahlungsdienstleister zum Namensabgleich verpflichtet und am 1. November 2026 ausgelaufen wäre. Laut dem Wochenbericht der Kanzlei Slaughter and May vom 22. Oktober trat die Nachfolgeanordnung SD17a an diesem Tag in Kraft und gilt, bis sie aufgehoben wird. Als Grund nennt der PSR, die Anordnung sichere eine breite Teilnahme am Namensabgleich, den nach seiner Zählung mehr als 320 Organisationen anbieten. Die FCA erwähnt er nicht. Im Ergebnis aber braucht eine Regel, die während des Übergangs eine neue Entscheidung erfordert hätte, nun keine mehr. So verhält sich eine Aufsicht, die die Regierung beim Wort nimmt, dass nur Bestehendes übergeht.
Zwei Änderungen, die den nächsten Streit verschieben
Zwei weitere Änderungen wirken auf die unfertige Kartenarbeit, und zwar in entgegengesetzte Richtungen. Die erste betrifft den Rechtsweg. Wie die Antwort des Ministeriums beschreibt, werden Grundsatzentscheidungen und allgemeine Anordnungen heute per gerichtlicher Überprüfung vor dem High Court angegriffen, Einzelanordnungen dagegen vor dem Competition Appeal Tribunal, einem Fachgericht für Wettbewerbssachen. Das führe zu „komplizierten Ergebnissen“; künftig sollen auch Einzelanordnungen vor den High Court. Die gerichtliche Überprüfung fragt, ob eine Entscheidung rechtmäßig und vertretbar war, nicht, ob sie in der Sache richtig ist. Für die Kartennetze fällt damit das Fachgericht weg, das die Ökonomie geprüft hätte.
Die zweite betrifft die Befugnis selbst. Mastercards Klage lief darauf hinaus, dass der PSR Interbankenentgelte überhaupt nicht deckeln dürfe, und scheiterte. Die Regierung „begrüßt die Klarstellung“ und will, dass die Befugnis zu Preiskontrollen auf die FCA übergeht. Simmons & Simmons liest den Entwurf so, dass die neue Befugnis der FCA ausdrücklich auch Höchstentgelte umfasst. Damit stünde im Gesetz, was der PSR noch vor Gericht verteidigen musste.
Eine Pflicht entfällt ganz. Nach Simmons & Simmons hebt der Entwurf die gesetzliche Pflicht auf, eine Erstattung bei Überweisungsbetrug vorzuschreiben, und überträgt sie nicht auf die FCA; die bestehende Regelung selbst bleibt. Die FCA behielte also die Regeln, aber nicht die Pflicht, sie zu haben. Hier wurde untersucht, welchen Teil des Überweisungsbetrugs die Erstattungsregel tatsächlich abdeckt — die Antwort hing stark davon ab, durch welche Zahl man teilt. Ob die Regel ausgeweitet, verengt oder belassen wird, liegt künftig im Ermessen der FCA statt im Auftrag des Gesetzes.
Was für diesen Weg spricht
Das Argument der Regierung ist nicht schwach, und es verdient, so vorgetragen zu werden, wie seine Befürworter es täten.
Der PSR war immer ein eigenartiges Gebilde: eine eigene Wettbewerbsaufsicht für Zahlungssysteme, deren Teilnehmer, die Banken und Zahlungsinstitute, ohnehin von der FCA zugelassen und beaufsichtigt wurden. Ein Zahlungsinstitut konnte für sein Verhalten der FCA und für seinen Zugang zu einem System und die dort gezahlten Entgelte dem PSR verantwortlich sein, bei Themen, die sich überschnitten. Das Konsultationspapier nennt als Ziel, das Regelungsumfeld zu straffen, Entscheidungen besser abzustimmen und Doppelarbeit zwischen den Aufsichten zu verringern. Das ist keine Floskel. Die Unternehmen hatten es tatsächlich mit zwei Aufsichten bei denselben Fragen zu tun.
Die Reform des Rechtswegs behebt einen echten Mangel. Der Streit um den grenzüberschreitenden Deckel zeigt ihn: Die Befugnis wurde vor dem High Court überprüft, eine spätere Einzelanordnung wäre vor ein anderes Gericht mit anderem Maßstab gegangen. Weniger Rechtswege heißen weniger Wege, eine Entscheidung hinauszuzögern.
Die Befugnisse bleiben und werden, in einer vertretbaren Lesart, sogar gestärkt. Die Regierung hat nicht vorgeschlagen, Preiskontrollen abzuschaffen, sondern sie auf eine klarere gesetzliche Grundlage zu stellen. Wer will, dass Kartenentgelte im kommenden Jahrzehnt fester reguliert werden, kann gut begründen, diese Befugnis einer größeren Aufsicht mit breiteren Mitteln zu geben.
Schließlich hat nicht die Abschaffung den grenzüberschreitenden Deckel verzögert. Der PSR ließ den vorläufigen Deckel im Oktober 2025 wegen des Rechtsstreits und wegen der Methodik fallen, und er hat das selbst so begründet. Eine Aufsicht, die während eines Gerichtsverfahrens einen Deckel durchdrückt und dann verliert, hätte den Händlern nicht geholfen.
Warum das die Frage nicht erledigt
Der Einwand lautet nicht, dass Befugnisse verschwinden. Er lautet, dass Befugnisse und Entscheidungen verschiedene Dinge sind, und nur Entscheidungen senken Entgelte.
Eine Marktuntersuchung ist der langwierige Aufbau einer Beweisgrundlage: Datenanforderungen, Arbeitspapiere, Zwischenberichte, Konsultationen. Die grenzüberschreitende Untersuchung des PSR kam im Dezember 2024 zu dem Schluss, ein Deckel sei nötig; die Untersuchung der Netzwerkentgelte fand mindestens 170 Millionen Pfund im Jahr an überhöhten Entgelten. Beide Befunde sind Befunde des PSR. Wenn die FCA „ihr Vorgehen festlegt“, kann sie sie übernehmen, überprüfen oder neu beginnen. Wer einen Deckel verzögern will, hat jetzt ein Argument, das er vorher nicht hatte: Eine neue Aufsicht mit neuen gesetzlichen Zielen müsse die Sache neu bewerten. Die Antwort der Regierung schließt dieses Argument nicht aus.
Der Zeitplan schafft außerdem eine Phase, in der niemand einen starken Anreiz hat, etwas abzuschließen. Der PSR geht zu Ende, die FCA hat die Aufgabe noch nicht, und die Netze wissen, dass jeder jetzt beschlossene Deckel später wieder aufgerollt werden kann. Für die scheidende Aufsicht ist der sicherste Weg der, den sie offenbar gewählt hat: fertigstellen, was fertig ist, verlängern, was ausliefe, und das Strittige der Nachfolgerin überlassen. Für jeden Beteiligten ist das vernünftig, in der Summe ist es teuer, und die Kosten tragen Händler, die an keinem der Verfahren beteiligt sind.
Dass die Befugnis klarer wird, ist ein Grund, irgendwann einen Deckel zu erwarten, aber kein Grund, ihn bald zu erwarten. Die Regierung hat für die nächste Entscheidung ein besseres Gesetz geschrieben und nichts darüber gesagt, wann sie fällt.
Wie sicher das ist
Fest vertreten: Der PSR hat im Grundsatz entschieden, das grenzüberschreitende Interbankenentgelt zwischen Großbritannien und dem EWR zu deckeln; der High Court hat seine Befugnis dazu bestätigt; Höhe und Termin stehen nicht fest. Die geltenden Abhilfen bei den Netzwerkentgelten sind Pflichten zu Transparenz und Verfahren, keine Preiskontrollen. Die Übergangszusage der Regierung erfasst bestehende Anforderungen, Standards, Rechtsakte und Leitlinien und überlässt der FCA, ihr Vorgehen festzulegen.
Mit vernünftiger Sicherheit: Die Abschaffung wird nicht vor 2027 wirksam, plausibel erst 2028, denn der Entwurf hat die zweite Lesung im Unterhaus noch vor sich, und das Inkrafttreten hängt an späteren Verordnungen. Die FCA erhält eine Befugnis zu Höchstentgelten, die mindestens so stark ist wie die des PSR.
Vorsichtig: dass Befunde aus laufenden Marktuntersuchungen die FCA nicht binden und dass der Übergang die Zeit bis zu einem grenzüberschreitenden Deckel verlängert. Das hängt an Übergangsbestimmungen, die hier nicht im Volltext gelesen wurden, und an Entscheidungen, die die FCA noch nicht getroffen hat.
Was daraus nicht folgt
Erstens folgt nicht, dass die Abschaffung bisher etwas verzögert hat. Den vorläufigen Deckel ließ der PSR aus Gründen fallen, die er im Oktober 2025 darlegte, bevor es den Gesetzentwurf gab, und eine Konsultation zur Methodik hätte in jeder Behördenstruktur Zeit gekostet. Die These betrifft das Risiko für den nächsten Schritt, nicht den bereits vergangenen.
Zweitens stammen die Schadenszahlen von der Aufsicht selbst. Sowohl die 150 bis 200 Millionen Pfund beim grenzüberschreitenden Interbankenentgelt als auch die 170 Millionen bei den Netzwerkentgelten kommen vom PSR, der ein Interesse daran hatte, ein Problem zu finden, das er lösen kann. Visa und Mastercard haben den grenzüberschreitenden Fall vor Gericht bekämpft, und keine unabhängige Stelle hat eine Gegenrechnung vorgelegt. Die Hochrechnung in diesem Beitrag ist als Größenordnung zu lesen.
Drittens ist das Gesetz nicht fertig. Das Unterhaus kann die Übergangsbestimmungen ändern, und die Verordnungen des Finanzministeriums zum Inkrafttreten können laufende Marktuntersuchungen ausdrücklich sichern. Dann entfiele ein großer Teil des hier beschriebenen Risikos. Der Punkt ist: Nach dem, was die Regierung bisher veröffentlicht hat, ist das nicht zugesagt.
Was der Fall lehrt
Umbauten der Aufsicht werden meist danach beurteilt, was mit den Befugnissen geschieht: bleiben sie, schrumpfen sie, wachsen sie? Diese Frage hat die Regierung beantwortet, und ihre Antwort ist beruhigend. Ergiebiger ist die Frage, was mit der Arbeit geschieht, die gerade läuft. Das eigentliche Erzeugnis einer Aufsicht sind nicht ihre Befugnisse, sondern die langsam angesammelten Befunde, Konsultationen und Entwürfe, die aus einer Befugnis eine Entscheidung machen. Diese Zwischenstücke haben keinen eigenen Rechtsstatus. Sie überstehen eine Fusion nur, wenn jemand eine Bestimmung schreibt, die das sagt.
Die Regulierung des Zahlungsverkehrs ist dafür besonders anfällig, weil ihre Entscheidungen Jahre brauchen und ihre Gegenspieler wenige, gut ausgestattete und geduldige Unternehmen sind. Eine Handvoll Kartennetze kann jedes einzelne Aufsichtsprogramm überdauern. Wird ein Programm unterbrochen, zeigt sich der Schaden nicht als Fehler, auf den jemand zeigen könnte. Er zeigt sich als Entgelt, das ein weiteres Jahr bleibt, wo es war, bezahlt von Unternehmen, die nie mit am Tisch saßen. Der britische Fall erinnert daran, dass eine regulierte Branche ihren größten Hebel nicht dann hat, wenn eine Aufsicht geschaffen oder gestärkt wird, sondern dann, wenn sie ersetzt wird.
