The digital euro’s fee cap is set by the debit cards it is meant to undercut
Der Entgeltdeckel des digitalen Euro richtet sich nach den Debitkarten, die er unterbieten soll
The digital euro is meant to give European merchants an alternative to card payments, and its fee cap is meant to make that alternative cheaper. Both the Council and the European Parliament now want to calculate that cap, for at least the first five years and possibly for ten, as a weighted average of what merchants pay for consumer debit cards today. The ceiling for the challenger is set by the price of the incumbent. If card fees rise, the permitted digital euro fee rises with them. The Commission’s original proposal also counted instant credit transfers as a comparable means of payment and took the lower of that comparison and actual cost; both co-legislators dropped the cheaper comparator and postponed the cost test. Trilogue negotiations have been running since July and are aiming for political agreement before the end of 2026.
Two benchmarks in the original text
The European Commission published its proposal for a regulation on the establishment of the digital euro, COM(2023) 369, on 28 June 2023. Article 17 of that proposal deals with what payment service providers may charge for digital euro services. According to the Commission’s own explanatory memorandum, merchant service charges and inter-PSP fees would be capped at the lower of two amounts: the relevant costs incurred by payment service providers, including a reasonable profit margin, and the fees charged for comparable means of payment.
The two legs were meant to work against each other. Recital 43 of the proposal says that fees “should not exceed the relevant costs incurred by payment service providers”, and that the cost figure should be “based on the costs incurred by a representative group of the most efficient payment service providers”. Recital 44 adds that fees should not be higher “than those requested for comparable private digital means of payment”, and names what counts as comparable: international card schemes, national card schemes and instant payments at the point of interaction. The European Central Bank was to monitor the level regularly and publish the resulting amounts.
Two words matter. The first is “lower”: whichever benchmark produced the smaller number would bind. The second is the inclusion of instant payments. Hugo Godschalk, managing director of the Frankfurt consultancy PaySys, pointed out in a 2025 commentary that the proposal did not say whether the comparable-means figure meant the average, the highest or the lowest price among those instruments. That ambiguity has since been resolved, but not in the direction of the lowest.
A merchant service charge is what a merchant pays its acquirer; an inter-PSP fee is what the acquirer passes to the payer’s provider. In card payments the latter is the interchange fee, and in the EU it has been capped for consumer debit cards at 0.2 per cent of the transaction value since the Interchange Fee Regulation of 2015. What sits on top of interchange, the scheme fees and the acquirer’s own margin, is not capped. That unregulated layer is the part this site has looked at in what an acquirer earns on a card payment.
What the Council agreed
The Council of the EU adopted its negotiating mandate on 19 December 2025. Its press release states that “interchange and merchant service charges will be capped” at a level tied to fees for similar payment methods, during a transition of “at least five years”, after which “fee caps will be set based on the actual costs associated with the digital euro”. The detail sits in the mandate text, transmitted under cover note 16695/25 dated 17 December 2025.
The recitals of that text describe a two-stage model. Recital 42b gives the reason for the first stage: “It is expected that at least five years will be needed before the level of use of the digital euro is sufficiently stable.” Until then, both the merchant service charge and the inter-PSP fee are capped by reference to a uniform cap for the whole euro area. Recital 42fa sets out the reference data. It covers “both international and domestic consumer debit card schemes” usable at the point of sale and in e-commerce, and uses “a weighted average of the relevant fees applied during the preceding twelve-month period”, weighted by transaction value. Instant payments are no longer named. Recital 42bb requires the fees to rest on “objective and verifiable data collected at Union level”, and allows a temporary national cap where national fees are lower than the uniform cap “by a statistically significant margin”.
The Commission is to adopt implementing acts setting out the calculation method within twelve months of the regulation entering into force, with the ECB providing technical help in collecting, aggregating and validating fee and cost data. Five years after first issuance, the Commission assesses whether the conditions for a cost-based cap are met. If they are not, it repeats the assessment each year. Recital 42d sets an outer limit: the transitional period “should not exceed a maximum of ten years from the first issuance”. The cost-based cap that follows is to reflect the unit costs of cost-efficient providers plus a reasonable margin.
The ECB summarised the Council’s position in slides presented by Executive Board member Piero Cipollone to the executive committee of the Italian Banking Association on 18 February 2026: “fee caps would be set at a level comparable to the average fees for payments made with debit cards”. The same slides note that, because payment providers would pay no scheme or processing fees on digital euro transactions, the arrangement “would generate ample fee revenue”.
What the Parliament adopted
The Parliament’s Committee on Economic and Monetary Affairs adopted its report on the file, A10-0185/2026, with Fernando Navarrete Rojas of the European People’s Party as rapporteur. The report is dated 26 June 2026. The plenary confirmed it on 9 July 2026 by 416 votes to 169, with 22 abstentions, according to the Parliament’s press release.
On fees, the Parliament’s text moves in the same direction as the Council’s. Recital 42c says the euro-area caps should be “based on relevant data concerning comparable digital means of payment” for at least the first phase, and that the comparable means include “both international and domestic consumer debit card schemes”. The Commission, with technical assistance from the ECB, is to set and review the caps through implementing acts on the basis of “the weighted average fee and charge levels”.
The Parliament adds three things. Recital 42d makes the cap “subject to an adjustment factor” that takes account of the providers’ investment in connecting to the system and of the absence of scheme and processing fees, with the saving to be shared between providers and merchants. Recital 42e asks the Commission to “guarantee a ‘no worse-off principle’ for all merchants”: no merchant may be charged more for a digital euro payment than the same provider charges it for a comparable digital payment. And recital 42a exempts offline digital euro payments, which settle device to device, from any merchant charge or inter-PSP fee.
The Parliament’s exit from the transition is also conditional. No later than five years after first issuance, the Commission reviews whether a cost-based model should apply. If the cost-based model would produce lower fees, it replaces the caps. If it would not, the review is repeated every two years. The law firm Freshfields, in a client note of 15 July 2026, read this as allowing the transitional model to become permanent.
Where the trilogue stands
Negotiations between the two institutions, with the Commission present, began on 13 July 2026. A second political trilogue on 10 September concentrated on the compensation model, and a third followed on 30 September. According to Ecommerce Europe, an association of online retailers with a direct stake in the outcome, both institutions now accept a euro-area cap based on a weighted average and agree that it is a temporary arrangement; the Parliament continues to press for its merchant-level safeguard, and the Commission “cautioned against adding an open-ended transitional model”. The Brussels news service Agence Europe reported no compromise on fees after 30 September. The Irish Council presidency is aiming for political agreement before the end of the year; the ECB has said it wants to be ready for a first issuance in 2029.
On the central point the outcome no longer looks open. “Lower of cost and comparable means” has become, for at least five years, “the average of debit cards”.
Why the benchmark was chosen
The case for this design is not weak, and it deserves to be put as its supporters would put it.
First, a cost-based cap needs costs, and before issuance there are none to measure. Unit costs depend on volumes that do not yet exist, and projected costs would be the providers’ own estimates. The Council’s recital about five years of stabilising use is, on this reading, a statement about measurement rather than about generosity.
Second, the providers carry real costs. The ECB’s own note of October 2025, “A view on recent assessments of digital euro investment costs for the euro area banking sector”, puts the investment for euro area banks at between about 4.0 and 5.8 billion euros over four years, or roughly 1.0 to 1.44 billion euros a year. That range comes from the ECB adjusting an earlier PwC study commissioned by the European Banking Federation, which had arrived at 18 billion euros for a sample of 19 banks before adjustment. The figures come from parties with opposite interests, but none of them is zero.
Third, the digital euro depends on the same banks to distribute it. A cap set well below what cards earn would give issuers and acquirers every reason to offer the new instrument without enthusiasm. The ECB’s October 2025 report on the digital euro’s fit in the payment ecosystem records that payment providers opposed a regulated merchant charge from the start, arguing that a uniform euro-area cap could force acquirers to offer the service at a loss. A cap at card level answers that objection. With no scheme fees to pay, a charge at the card average leaves providers more per payment than a card does: Cipollone’s “ample fee revenue”.
Fourth, the card average is observable, and the design is not static: if the digital euro succeeds and card fees fall in response, the weighted average falls, and the cap falls with it. On this view the benchmark is not circular but self-correcting.
The objection does not deny any of this. It concerns the years before the cost test arrives.
A ceiling borrowed from the market it is meant to change
The ECB presents the digital euro, among other things, as a way out of international card scheme fees: its slides for bankers say that co-badging would “eliminate the need to pay international card scheme fees for euro area cross-border transactions”. The ECB’s ecosystem report gives the scale: international card schemes handled 64 per cent of electronically initiated transactions with euro-area-issued cards in the first half of 2023, up from 62 per cent in 2022, according to ECB payment statistics. The same report states that international scheme fees for acquirers have risen. The cap is now to be derived, for five to ten years, from the fees of the very card market whose growing share is the problem.
Three mechanical effects follow. The first is direction. A cap indexed to card fees moves when card fees move. The Council text recalculates it from the preceding twelve months. If scheme fees continue to rise, as the ECB says they have, the permitted digital euro charge rises in the following period. The merchant associations made this point most bluntly. EuroCommerce, in an annex to a press release of 3 June 2026, argued that tying the cap to private fees gives private providers an incentive to raise their prices. That is an interested party, and the claim is not proven. But the mechanism is real: the price of the challenger is set by the incumbent, and the incumbent knows it. The pattern is the one described in scheme fees that rise on the side that cannot leave. Under mandatory acceptance, merchants cannot leave the digital euro either.
The second is selection. The Commission’s comparators included instant payments at the point of interaction. Both co-legislators narrowed them to consumer debit card schemes. The ECB’s ecosystem report records that merchants had asked for exactly the opposite, proposing SEPA instant credit transfers rather than debit card schemes as the benchmark. Removing the cheapest comparator raises the ceiling before any data has been collected.
The third is weighting. A value-weighted euro-area average sits above what some merchants pay and below what others pay; that is what an average is. Where a country’s domestic debit scheme is cheap, the uniform cap may sit above its going rate. The Council meets this with national caps, but only where national fees are lower “by a statistically significant margin”. The Parliament meets it with the no-worse-off rule per merchant. Both repairs exist because the base figure was not designed to be low. They are exceptions to a cap set at the market’s average, not a cap set below it.
There is also the question of what the average contains. The Merchant Payments Coalition Europe, a grouping that includes EuroCommerce, Ecommerce Europe and the airline association IATA, wrote in a joint statement of 27 February 2026 that “card schemes pay substantial confidential incentives and/or rebates to issuers and acquirers”, and that unless these are included in the determination of caps, “the caps will be artificially high”. The statement gives no figure, and the merchants are not neutral. But neither of the legislative texts, in the recitals reviewed for this article, says how rebates are to be treated, and the method itself is left to an implementing act that does not yet exist.
The data the method requires does not exist yet
No public, harmonised series of merchant service charges for the euro area exists today. The ECB’s ecosystem report of October 2025, which discusses fees at length, contains no measured series of how merchant charges have changed over time. The Commission’s 2020 report on the application of the Interchange Fee Regulation found that scheme fees “appear to have increased to a limited extent”, mainly for international schemes, and flagged them for further monitoring; it measured interchange well and the rest of the merchant charge less well, because interchange was the capped part.
Under the Council text, the Commission has twelve months after entry into force to write the methodology, and the ECB is to help collect, aggregate and validate the data. The Parliament text requires providers to disclose fees to merchants in a standardised format so that the no-worse-off rule can be applied. The sequence is familiar. When the EU required instant transfers to cost no more than ordinary ones, the first harmonised fee data reached the Commission twenty-one months after the rule took effect, as this site described in instant price parity checked in private. A cap defined by reference to a number that has not yet been compiled is, until that number exists, a cap defined by whatever the first compilation produces.
The United States offers a warning about the other leg as well. Its debit card cap under Regulation II was set from cost data collected from issuers, and which costs were allowed into the list turned out to decide the cap, as discussed in a debit cap set by the cost list, not the cost. Moving the digital euro from a market benchmark to a cost benchmark after five or ten years does not end the argument about what counts. It moves it.
A rough sense of scale
Neither text contains a number for the cap. What is known is the floor of the card benchmark: interchange on consumer debit cards is capped at 0.2 per cent, and scheme fees and the acquirer’s margin come on top. The merchants’ own proposal, a flat 0.1 per cent capped at 4 cents per transaction, comes from an interested party and was adopted by neither institution. It mainly shows how far apart the two sides are.
What this does not tell you
First, the final text is not agreed. The ten-year limit, the adjustment factor and the per-merchant protection are all still open, and this article rests on the two mandates and on second-hand accounts of the September trilogues.
Second, a cap set at the card average does not mean merchants will pay the card average. A cap is a ceiling. Providers competing for merchants could charge less, and the Parliament’s adjustment factor is explicitly meant to pass part of the scheme-fee saving to merchants. Whether competition among acquirers in the digital euro would push charges below the ceiling cannot be known before issuance.
Third, the self-correcting argument may turn out to be right. If the digital euro takes share and card fees fall in response, a card-linked cap falls too. The objection here is about the first five to ten years and about the direction of pressure under current trends, not a claim that the design can never lower prices.
Degrees of confidence
Firmly held: both mandates define the transitional cap as a weighted average of consumer debit card fees, and both dropped instant payments from the Commission’s comparators.
With reasonable confidence: no published, harmonised euro-area series of merchant service charges exists from which the cap could be calculated today, and the treatment of scheme rebates is not settled in the recitals examined.
Tentatively: that indexing to card fees will in practice keep the digital euro’s merchant charge close to card levels for most of the transition. That depends on acquirer competition and on the trilogue.
What the case shows
Regulators who want to introduce a cheaper alternative and also need incumbents to distribute it face a choice they rarely state. They can price the newcomer from its own costs, which are unknown at launch, or from the incumbent’s prices, which are known and which the newcomer is meant to discipline. Choosing the second is defensible as a starting point. But a benchmark borrowed from the market under correction carries that market’s price level into the remedy, and it carries its direction of travel too. A ceiling indexed to card fees can only fall if card fees fall, and the digital euro, priced at the card level, gives merchants and their customers no price reason to make them.
The general lesson reaches beyond the digital euro. Whenever a public price cap is defined as an average of private prices, the decisive questions are which prices enter the average, who compiles them, and whether the people setting those prices know they are setting the cap. In this case the answers are, respectively, debit cards only, a Commission method not yet written, and yes. The cost test that might have broken the link has been moved five to ten years into the future. Until then the most important number in the fee design of Europe’s public digital money will be set, in effect, by the card schemes.
Der digitale Euro soll Händlern in Europa eine Alternative zur Kartenzahlung bieten, und sein Entgeltdeckel soll dafür sorgen, dass diese Alternative billiger ist. Rat und Europäisches Parlament wollen diesen Deckel nun aber, mindestens fünf und womöglich zehn Jahre lang, als gewichteten Durchschnitt dessen berechnen, was Händler heute für Debitkarten zahlen. Die Obergrenze für den Herausforderer bemisst sich am Preis des Platzhirsches. Steigen die Kartenentgelte, steigt das zulässige Entgelt für den digitalen Euro mit. Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission hatte auch Echtzeitüberweisungen als vergleichbares Zahlungsmittel genannt und den niedrigeren Wert aus Vergleich und tatsächlichen Kosten verlangt. Beide Gesetzgeber haben den billigeren Vergleichsmaßstab gestrichen und die Kostenprüfung vertagt. Seit Juli wird im Trilog verhandelt; eine politische Einigung ist bis Ende 2026 angestrebt.
Zwei Maßstäbe im ursprünglichen Text
Die Europäische Kommission hat ihren Vorschlag für eine Verordnung zur Einführung des digitalen Euro, COM(2023) 369, am 28. Juni 2023 vorgelegt. Artikel 17 regelt, was Zahlungsdienstleister für Dienste rund um den digitalen Euro verlangen dürfen. Nach der Begründung der Kommission sollten das Händlerentgelt und das Entgelt zwischen den beteiligten Zahlungsdienstleistern auf den niedrigeren von zwei Werten begrenzt werden: die einschlägigen Kosten der Anbieter einschließlich einer angemessenen Gewinnspanne, oder die Entgelte für vergleichbare Zahlungsmittel.
Die beiden Maßstäbe sollten einander in Schach halten. Erwägungsgrund 43 verlangt, dass die Entgelte die einschlägigen Kosten nicht übersteigen, und zwar gemessen an einer repräsentativen Gruppe der effizientesten Anbieter. Erwägungsgrund 44 fügt hinzu, dass sie nicht höher sein sollen als bei vergleichbaren privaten digitalen Zahlungsmitteln, und zählt diese auf: internationale Kartensysteme, nationale Kartensysteme und Echtzeitzahlungen an der Kasse. Die Europäische Zentralbank sollte die Werte regelmäßig beobachten und die Beträge veröffentlichen.
Zwei Elemente dieser Konstruktion sind entscheidend. Das erste ist das Wort „niedriger”: Es sollte jeweils der Maßstab gelten, der den kleineren Betrag ergibt. Das zweite ist die Aufnahme der Echtzeitzahlungen. Hugo Godschalk, Geschäftsführer der Frankfurter Beratung PaySys, wies 2025 in einem Kommentar darauf hin, dass der Vorschlag offenließ, ob beim Vergleich der Durchschnitt, der höchste oder der niedrigste Preis dieser Zahlungsmittel gemeint sei. Diese Unklarheit ist inzwischen beseitigt, allerdings nicht zugunsten des niedrigsten.
Zur Begriffsklärung: Das Händlerentgelt zahlt der Händler seinem eigenen Zahlungsdienstleister, dem Acquirer. Das Entgelt zwischen den Dienstleistern reicht der Acquirer an den Dienstleister des Zahlers weiter. Bei Karten heißt es Interbankenentgelt und ist in der EU für Verbraucher-Debitkarten seit der Verordnung über Interbankenentgelte von 2015 auf 0,2 Prozent des Umsatzes begrenzt. Was darüber liegt, die Entgelte der Kartensysteme und die Marge des Acquirers, ist nicht gedeckelt. Diese ungeregelte Schicht hat dieser Blog in der Frage untersucht, was ein Acquirer an einer Kartenzahlung verdient.
Was der Rat beschlossen hat
Der Rat der EU hat sein Verhandlungsmandat am 19. Dezember 2025 angenommen. In seiner Pressemitteilung heißt es, Interbankenentgelte und Händlerentgelte würden auf ein Niveau begrenzt, das sich an den Entgelten ähnlicher Zahlungsmittel orientiert, und zwar für eine Übergangszeit von „mindestens fünf Jahren”. Danach sollten die Deckel auf Grundlage der tatsächlichen Kosten des digitalen Euro festgelegt werden. Die Einzelheiten stehen im Mandatstext, übermittelt mit dem Begleitvermerk 16695/25 vom 17. Dezember 2025.
Die Erwägungsgründe dieses Textes beschreiben ein Modell in zwei Stufen. Erwägungsgrund 42b begründet die erste Stufe: Es sei zu erwarten, dass mindestens fünf Jahre vergehen, bis die Nutzung des digitalen Euro hinreichend stabil ist. Bis dahin werden Händlerentgelt und Entgelt zwischen den Dienstleistern an einem einheitlichen Deckel für das gesamte Euro-Währungsgebiet gemessen. Erwägungsgrund 42fa legt die Datengrundlage fest: internationale und inländische Debitkartensysteme für Verbraucher, nutzbar an der Ladenkasse und im Onlinehandel, und zwar als gewichteter Durchschnitt der Entgelte der vorangegangenen zwölf Monate, gewichtet nach Transaktionswert. Echtzeitzahlungen sind nicht mehr genannt. Erwägungsgrund 42bb verlangt „objektive und überprüfbare”, auf Unionsebene erhobene Daten und erlaubt einen vorübergehenden nationalen Deckel, wenn die Entgelte eines Landes um eine „statistisch signifikante” Spanne unter dem einheitlichen Deckel liegen.
Die Kommission soll die Berechnungsmethode innerhalb von zwölf Monaten nach Inkrafttreten in Durchführungsrechtsakten festlegen; die EZB hilft beim Erheben, Zusammenführen und Prüfen der Entgelt- und Kostendaten. Fünf Jahre nach der ersten Ausgabe prüft die Kommission, ob die Voraussetzungen für einen kostenbasierten Deckel vorliegen, und wiederholt die Prüfung andernfalls jährlich. Erwägungsgrund 42d zieht eine äußere Grenze: Die Übergangszeit soll zehn Jahre ab der ersten Ausgabe nicht überschreiten. Der kostenbasierte Deckel danach soll die Stückkosten kosteneffizienter Anbieter zuzüglich einer angemessenen Marge abbilden.
Die EZB selbst hat die Ratsposition in Folien zusammengefasst, die Direktoriumsmitglied Piero Cipollone am 18. Februar 2026 vor dem Vorstand des italienischen Bankenverbands ABI vorstellte. Danach würden die Deckel auf ein Niveau gesetzt, das mit den durchschnittlichen Entgelten für Debitkartenzahlungen vergleichbar ist. Weil die Zahlungsdienstleister beim digitalen Euro keine System- und Verarbeitungsentgelte zahlen, würde das nach denselben Folien „reichlich Entgelteinnahmen” erzeugen.
Was das Parlament beschlossen hat
Der Wirtschafts- und Währungsausschuss des Europäischen Parlaments hat seinen Bericht A10-0185/2026 angenommen; Berichterstatter ist Fernando Navarrete Rojas von der Europäischen Volkspartei, der Bericht trägt das Datum 26. Juni 2026. Das Plenum bestätigte das Mandat am 9. Juli 2026 laut Pressemitteilung des Parlaments mit 416 zu 169 Stimmen bei 22 Enthaltungen.
Bei den Entgelten geht der Parlamentstext in dieselbe Richtung wie der des Rates. Nach Erwägungsgrund 42c sollen die einheitlichen Deckel zumindest in der ersten Phase auf Daten über vergleichbare digitale Zahlungsmittel beruhen, und dazu zählen ausdrücklich internationale und inländische Debitkartensysteme für Verbraucher. Die Kommission legt die Deckel mit technischer Hilfe der EZB in Durchführungsrechtsakten fest, auf Grundlage der gewichteten durchschnittlichen Entgeltniveaus.
Das Parlament fügt drei Dinge hinzu. Erwägungsgrund 42d unterwirft den Deckel einem Anpassungsfaktor, der die Investitionen der Anbieter in den Anschluss an das System berücksichtigt, ebenso den Wegfall der System- und Verarbeitungsentgelte; die Ersparnis soll zwischen Anbietern und Händlern geteilt werden. Erwägungsgrund 42e verlangt von der Kommission, für alle Händler einen Grundsatz „nicht schlechter gestellt” zu gewährleisten: Kein Händler darf für eine Zahlung mit digitalem Euro mehr zahlen, als derselbe Anbieter ihm für ein vergleichbares digitales Zahlungsmittel berechnet. Und Erwägungsgrund 42a stellt Offline-Zahlungen, die von Gerät zu Gerät abgewickelt werden, von jedem Händlerentgelt frei.
Auch der Ausstieg aus der Übergangsphase ist im Parlamentstext an eine Bedingung geknüpft. Spätestens fünf Jahre nach der ersten Ausgabe prüft die Kommission, ob ein kostenbasiertes Modell gelten soll. Führt es zu niedrigeren Entgelten, ersetzt es die Deckel. Andernfalls wird die Prüfung alle zwei Jahre wiederholt. Die Kanzlei Freshfields las den Text in einer Mandanteninformation vom 15. Juli 2026 so, dass das Übergangsmodell auf diese Weise dauerhaft werden kann.
Stand der Verhandlungen
Die Verhandlungen zwischen Parlament und Rat, unter Beteiligung der Kommission, begannen am 13. Juli 2026. Der zweite politische Trilog am 10. September befasste sich vor allem mit dem Vergütungsmodell, ein dritter folgte am 30. September. Nach Darstellung von Ecommerce Europe, einem Verband des Onlinehandels mit unmittelbarem Interesse am Ergebnis, akzeptieren inzwischen beide Seiten einen Deckel für das Euro-Währungsgebiet auf Grundlage eines gewichteten Durchschnitts und halten ihn für eine vorübergehende Lösung. Das Parlament beharrt auf dem Schutz des einzelnen Händlers; die Kommission warnte davor, ein Übergangsmodell ohne Ende einzuführen. Der Brüsseler Nachrichtendienst Agence Europe meldete nach dem 30. September keinen Kompromiss bei den Entgelten. Die irische Ratspräsidentschaft strebt eine politische Einigung bis Jahresende an; die EZB will für eine erste Ausgabe im Jahr 2029 bereit sein.
Im Kernpunkt ist das Ergebnis damit kaum noch offen. Aus „dem niedrigeren Wert von Kosten und vergleichbaren Zahlungsmitteln” ist für mindestens fünf Jahre „der Durchschnitt der Debitkarten” geworden.
Warum dieser Maßstab gewählt wurde
Das Argument für diese Konstruktion ist nicht schwach, und es verdient, so vorgetragen zu werden, wie seine Befürworter es vortragen würden.
Erstens braucht ein kostenbasierter Deckel Kosten, und vor der Ausgabe gibt es keine, die sich messen ließen. Stückkosten hängen an Mengen, die es noch nicht gibt; prognostizierte Kosten wären die Schätzungen der Anbieter selbst. Der Satz des Rates über fünf Jahre stabilisierender Nutzung ist in dieser Lesart eine Aussage über Messbarkeit, nicht über Großzügigkeit.
Zweitens tragen die Anbieter echte Kosten. Die EZB beziffert in ihrer Untersuchung vom Oktober 2025 über Schätzungen der Investitionskosten im Bankensektor des Euroraums die nötigen Investitionen auf etwa 4,0 bis 5,8 Milliarden Euro über vier Jahre, rund 1,0 bis 1,44 Milliarden Euro jährlich. Die Spanne entstand, indem die EZB eine frühere Studie von PwC im Auftrag der Europäischen Bankenvereinigung bereinigte; PwC war vor der Bereinigung für eine Stichprobe von 19 Banken auf 18 Milliarden Euro gekommen. Die Zahlen stammen von Seiten mit gegenläufigen Interessen, aber keine von ihnen ist null.
Drittens ist der digitale Euro darauf angewiesen, dass dieselben Banken ihn verbreiten. Ein Deckel weit unter dem Kartenniveau gäbe Emittenten und Acquirern jeden Grund, das neue Zahlungsmittel nur halbherzig anzubieten. Der Bericht der EZB vom Oktober 2025 über die Einbettung des digitalen Euro in das Zahlungsökosystem hält fest, dass die Zahlungsdienstleister ein reguliertes Händlerentgelt von Anfang an abgelehnt haben, weil ein einheitlicher Deckel Acquirer zwingen könne, den Dienst mit Verlust anzubieten. Ein Deckel auf Kartenniveau beantwortet diesen Einwand. Ohne Systementgelte bleibt den Anbietern bei einem Entgelt in Höhe des Kartendurchschnitts mehr pro Zahlung als bei einer Karte, und genau das meint Cipollones Formulierung von den reichlichen Einnahmen.
Viertens ist der Kartendurchschnitt beobachtbar, und die Konstruktion ist nicht starr. Setzt sich der digitale Euro durch und sinken die Kartenentgelte als Reaktion darauf, sinkt der gewichtete Durchschnitt und mit ihm der Deckel. In dieser Sicht ist der Maßstab kein Zirkel, sondern korrigiert sich selbst.
Der Einwand bestreitet nichts davon. Er betrifft die Jahre, bevor die Kostenprüfung greift.
Eine Obergrenze, geliehen von dem Markt, den sie verändern soll
Die EZB stellt den digitalen Euro unter anderem als Ausweg aus den Entgelten der internationalen Kartensysteme dar; in ihren Folien für Banker heißt es, das gemeinsame Aufbringen auf Karten werde die Zahlung solcher Entgelte bei grenzüberschreitenden Zahlungen im Euroraum überflüssig machen. Der Ökosystem-Bericht der EZB nennt die Größenordnung: Nach der Zahlungsverkehrsstatistik der EZB wickelten internationale Kartensysteme im ersten Halbjahr 2023 64 Prozent der elektronisch ausgelösten Zahlungen mit im Euroraum ausgegebenen Karten ab, nach 62 Prozent im Jahr 2022. Derselbe Bericht stellt fest, dass die Entgelte der internationalen Systeme für Acquirer gestiegen sind. Der Deckel soll nun fünf bis zehn Jahre lang aus den Entgelten genau des Kartenmarktes abgeleitet werden, dessen wachsender Anteil das Problem ist.
Daraus folgen drei mechanische Wirkungen. Die erste betrifft die Richtung. Ein an Kartenentgelte gekoppelter Deckel bewegt sich, wenn diese sich bewegen; der Ratstext berechnet ihn jeweils aus den vorangegangenen zwölf Monaten. Steigen die Systementgelte weiter, wie die EZB es für die Vergangenheit beschreibt, steigt im folgenden Zeitraum auch das zulässige Entgelt für den digitalen Euro. Am deutlichsten haben das die Händlerverbände formuliert: EuroCommerce schrieb im Anhang zu einer Pressemitteilung vom 3. Juni 2026, die Kopplung an private Entgelte gebe privaten Anbietern einen Anreiz, ihre Preise zu erhöhen. Das ist eine interessierte Partei, und bewiesen ist die Behauptung nicht. Der Mechanismus aber ist real: Der Preis des Herausforderers wird vom Platzhirsch gesetzt, und der Platzhirsch weiß das. Es ist das Muster, das dieser Blog unter dem Befund beschrieben hat, dass Systementgelte auf der Seite steigen, die nicht ausweichen kann. Bei Annahmepflicht kann der Händler auch dem digitalen Euro nicht ausweichen.
Die zweite Wirkung betrifft die Auswahl. Die Kommission hatte Echtzeitzahlungen an der Kasse als Vergleichsmaßstab genannt. Beide Gesetzgeber haben den Kreis auf Debitkartensysteme für Verbraucher verengt. Der Ökosystem-Bericht der EZB hält fest, dass die Händler genau das Gegenteil gefordert hatten, nämlich SEPA-Echtzeitüberweisungen statt Debitkarten als Maßstab. Wer den billigsten Vergleichsmaßstab streicht, hebt die Obergrenze an, bevor ein einziger Datenpunkt erhoben ist.
Die dritte Wirkung betrifft die Gewichtung. Ein nach Umsatz gewichteter Durchschnitt für den Euroraum liegt über dem, was manche Händler zahlen, und unter dem, was andere zahlen; das ist das Wesen eines Durchschnitts. Wo ein inländisches Debitkartensystem billig ist, kann der einheitliche Deckel über dem dort üblichen Satz liegen. Der Rat begegnet dem mit nationalen Deckeln, aber nur bei einer „statistisch signifikanten” Abweichung nach unten. Das Parlament begegnet ihm mit dem Grundsatz „nicht schlechter gestellt” für jeden einzelnen Händler. Beide Reparaturen gibt es, weil der Ausgangswert nicht darauf angelegt war, niedrig zu sein. Sie sind Ausnahmen von einem Deckel in Höhe des Marktdurchschnitts, kein Deckel darunter.
Hinzu kommt die Frage, was in den Durchschnitt eingeht. Die Merchant Payments Coalition Europe, ein Zusammenschluss unter anderem von EuroCommerce, Ecommerce Europe und dem Luftfahrtverband IATA, schrieb in einer gemeinsamen Erklärung vom 27. Februar 2026, die Kartensysteme zahlten Emittenten und Acquirern erhebliche vertrauliche Anreize und Rückvergütungen; würden diese bei der Festlegung nicht berücksichtigt, seien die Deckel künstlich hoch. Eine Zahl nennt die Erklärung nicht, und die Händler sind nicht neutral. In den für diesen Beitrag gelesenen Erwägungsgründen beider Mandate steht allerdings auch nicht, wie solche Rückvergütungen behandelt werden sollen. Die Methode selbst bleibt einem Durchführungsrechtsakt überlassen, den es noch nicht gibt.
Die Daten, die die Methode voraussetzt, gibt es noch nicht
Eine öffentliche, einheitliche Datenreihe der Händlerentgelte im Euroraum existiert derzeit nicht. Der Ökosystem-Bericht der EZB vom Oktober 2025, der Entgelte ausführlich behandelt, enthält keine gemessene Reihe darüber, wie sich Händlerentgelte im Zeitverlauf verändert haben. Der Bericht der Kommission von 2020 über die Anwendung der Verordnung über Interbankenentgelte stellte fest, dass die Systementgelte „in begrenztem Umfang gestiegen zu sein scheinen”, vor allem bei den internationalen Systemen, und empfahl, sie weiter zu beobachten. Gut gemessen war das Interbankenentgelt, weil es der gedeckelte Teil war; der Rest des Händlerentgelts weniger gut.
Nach dem Ratstext hat die Kommission nach Inkrafttreten zwölf Monate Zeit, die Methode festzulegen; die EZB soll beim Erheben, Zusammenführen und Prüfen der Daten helfen. Der Parlamentstext verpflichtet die Anbieter, Händlern ihre Entgelte in einem einheitlichen Format offenzulegen, damit der Grundsatz „nicht schlechter gestellt” überhaupt angewendet werden kann. Die Abfolge ist bekannt. Als die EU verlangte, dass Echtzeitüberweisungen nicht mehr kosten dürfen als normale, erreichten die ersten einheitlichen Entgeltdaten die Kommission einundzwanzig Monate nach Geltungsbeginn, wie hier unter dem Befund beschrieben, dass die Preisgleichheit bei Echtzeitüberweisungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit geprüft wird. Ein Deckel, der sich auf eine noch nicht erhobene Zahl bezieht, ist bis zu deren Erhebung ein Deckel in Höhe dessen, was die erste Erhebung ergibt.
Die Vereinigten Staaten liefern auch für die zweite Stufe eine Warnung. Der dortige Deckel für Debitkarten nach Regulation II wurde aus Kostendaten der Emittenten abgeleitet, und welche Kosten auf die Liste durften, entschied am Ende über den Deckel. Dieser Blog hat das unter dem Befund beschrieben, dass der Debitkartendeckel von der Kostenliste bestimmt wird, nicht von den Kosten. Der Wechsel vom Marktmaßstab zum Kostenmaßstab nach fünf oder zehn Jahren beendet den Streit darüber, was zählt, also nicht. Er verlagert ihn nur.
Eine grobe Größenordnung
Keiner der beiden Texte nennt eine Zahl für den Deckel. Bekannt ist nur der Boden des Kartenmaßstabs: Das Interbankenentgelt für Verbraucher-Debitkarten ist auf 0,2 Prozent begrenzt, Systementgelte und Acquirer-Marge kommen hinzu. Der eigene Vorschlag der Händler, pauschal 0,1 Prozent und höchstens 4 Cent je Zahlung, stammt von einer interessierten Partei und wurde von keiner der beiden Institutionen übernommen. Er zeigt vor allem, wie weit die Seiten auseinanderliegen.
Was daraus nicht folgt
Erstens ist der endgültige Text nicht beschlossen. Die Zehnjahresgrenze, der Anpassungsfaktor und der Schutz des einzelnen Händlers sind offen, und dieser Beitrag stützt sich auf die beiden Mandate sowie auf Berichte aus zweiter Hand über die Triloge im September.
Zweitens heißt ein Deckel in Höhe des Kartendurchschnitts nicht, dass Händler den Kartendurchschnitt zahlen werden. Ein Deckel ist eine Obergrenze. Acquirer, die um Händler werben, könnten weniger verlangen, und der Anpassungsfaktor des Parlaments soll ausdrücklich einen Teil der eingesparten Systementgelte an die Händler weitergeben. Ob der Wettbewerb die Entgelte unter die Obergrenze drückt, lässt sich vor der Ausgabe nicht wissen.
Drittens kann das Argument der Selbstkorrektur sich als richtig erweisen. Gewinnt der digitale Euro Marktanteile und sinken die Kartenentgelte deshalb, sinkt auch ein daran gekoppelter Deckel. Der Einwand hier gilt den ersten fünf bis zehn Jahren und der Richtung des Drucks unter den heutigen Bedingungen, nicht der Behauptung, die Konstruktion könne Preise niemals senken.
Sicherheitsgrade
Fest vertreten: Beide Mandate bestimmen den Übergangsdeckel als gewichteten Durchschnitt der Entgelte von Debitkarten für Verbraucher, und beide haben Echtzeitzahlungen aus der Vergleichsliste der Kommission gestrichen.
Mit vernünftiger Sicherheit: Es gibt keine veröffentlichte, einheitliche Datenreihe der Händlerentgelte im Euroraum, aus der sich der Deckel heute berechnen ließe, und die Behandlung von Rückvergütungen der Kartensysteme ist in den gelesenen Erwägungsgründen nicht geregelt.
Vorsichtig: Die Kopplung an Kartenentgelte wird das Händlerentgelt für den digitalen Euro in der Übergangszeit voraussichtlich nahe am Kartenniveau halten. Das hängt vom Wettbewerb der Acquirer und vom Ausgang des Trilogs ab.
Was der Fall zeigt
Wer eine billigere Alternative einführen will und zugleich darauf angewiesen ist, dass die etablierten Anbieter sie verbreiten, steht vor einer Wahl, die selten ausgesprochen wird. Man kann den Neuling nach seinen eigenen Kosten bepreisen, die beim Start unbekannt sind, oder nach den Preisen des Etablierten, die bekannt sind und die der Neuling eigentlich disziplinieren soll. Die zweite Wahl ist als Ausgangspunkt vertretbar. Aber ein Maßstab, der von dem Markt geliehen ist, den man korrigieren will, trägt dessen Preisniveau in das Heilmittel hinein, und seine Bewegungsrichtung gleich mit. Eine an Kartenentgelte gekoppelte Obergrenze kann nur fallen, wenn die Kartenentgelte fallen. Ein digitaler Euro zum Kartenpreis gibt Händlern und Kunden keinen Preisgrund, das herbeizuführen.
Die Lehre reicht über den digitalen Euro hinaus. Immer wenn eine staatliche Preisobergrenze als Durchschnitt privater Preise definiert wird, entscheiden drei Fragen: welche Preise in den Durchschnitt eingehen, wer sie erhebt, und ob diejenigen, die diese Preise setzen, wissen, dass sie damit die Obergrenze mitbestimmen. Hier lauten die Antworten: nur Debitkarten, eine Methode der Kommission, die noch nicht geschrieben ist, und ja. Die Kostenprüfung, die diese Verbindung hätte lösen können, ist um fünf bis zehn Jahre verschoben. Bis dahin wird die wichtigste Zahl in der Entgeltordnung des öffentlichen digitalen Geldes Europas im Ergebnis von den Kartensystemen gesetzt.
