Britain left the EU but stayed in SEPA. Card fees on European cards were priced as if it had left both
Großbritannien verließ die EU, nicht den SEPA-Raum. Die Kartenentgelte für europäische Karten wurden berechnet, als hätte es beides verlassen
When the United Kingdom left the European Union, it stayed in the Single Euro Payments Area. Mastercard and Visa then raised the interchange fee on online purchases made with European cards at British merchants roughly fivefold, to 1.15 per cent for debit and 1.5 per cent for credit. Those numbers were not invented for Britain. They are the caps the European Commission had accepted for cards from outside Europe’s payment area, calculated against the cost of bank transfers that do not run through SEPA. Britain’s transfers still do. The Payment Systems Regulator has spent five years establishing that the fee is too high, and in October 2026 the cap it says is the only remedy still has no level and no date.
What changed on 1 January 2021
Interchange is the fee a merchant’s bank, the acquirer, pays to the bank that issued the customer’s card on every card payment. The card network sets a default rate, and the acquirer normally passes it on to the merchant inside the merchant service charge. Since December 2015 the EU Interchange Fee Regulation has capped consumer card interchange inside the European Economic Area at 0.2 per cent of the transaction value for debit cards and 0.3 per cent for credit cards. As long as Britain was in the EU, a German debit card used in a British online shop paid 0.2 per cent, like any other payment between two member states.
From January 2021 the EU regulation stopped applying to transactions between the UK and the EEA. The UK copied the caps into its own law, but only for domestic payments, British cards at British merchants. Cross-border payments in either direction fell outside both regimes. According to the PSR’s final market review report of December 2024, Visa announced in March 2021 that it would raise card-not-present interchange between the UK and the EEA from 0.2 and 0.3 per cent to 1.15 and 1.5 per cent, in both directions, from October 2021. Mastercard had announced the same increase for UK cards at EEA merchants at the end of 2020, effective October 2021, and followed for EEA cards at UK merchants in April 2022. In-store payments, where the card is physically present, stayed at 0.2 and 0.3 per cent.
For a single purchase the arithmetic is simple. A customer in Lyon spends €100 with a British online retailer. Before the increase, the retailer’s acquirer paid the French issuer €0.20 on a debit card and €0.30 on a credit card. Afterwards it paid €1.15 and €1.50. That is a factor of 5.75 on debit and 5 on credit, which the PSR rounds to “fivefold”. These are the author’s calculations from the published default rates.
Where 1.15 and 1.5 came from
The rates were not new. In 2019 Mastercard and Visa offered the European Commission commitments to settle a competition investigation into inter-regional interchange, the fee charged when a card issued outside the EEA is used at a merchant inside it. The commitments, as the PSR’s final report describes them, cap such fees at 0.2 and 0.3 per cent in store and 1.15 and 1.5 per cent online. When Britain left the EEA, its cards became non-EEA cards for the purposes of those commitments, and EEA cards in Britain became the mirror image. The networks took the same numbers for the outbound direction too.
The Commission did not choose 1.15 and 1.5 at random. It applied a merchant indifference test, a method from the economics literature that asks what fee would leave a merchant indifferent between taking the card and taking an alternative means of payment. The answer depends entirely on the alternative. For the 2015 regulation, the comparator for in-store payments was cash. For the 2019 commitments on online inter-regional payments, the PSR quotes the Commission’s decision: the comparator was “means of payments funded via bank transfers (which are outside the domestic payment systems of the EEA Contracting Parties and the Single European Payment Area, SEPA; ‘non SEPA bank transfers’)”. Measured against an expensive alternative, a card can charge a lot before a merchant would rather do without it.
The United Kingdom was a founding member of SEPA and, as the PSR notes, remained one after leaving the EU. A customer in the EEA can pay a British merchant by a SEPA credit transfer, and payment methods built on such transfers can serve the same purchase. This is the core of the PSR’s finding. It writes that by setting the fees at the rest-of-world level, Mastercard and Visa “adopted levels that the European Commission had set in another context and for different circumstances”, and based them “on benchmarks that are not relevant to the UK-EEA context (specifically, on means of payments funded via non-SEPA … bank transfers even though both the UK and the EEA are part of SEPA)”. The benchmark that fits, SEPA transfers, is cheaper, so the fee it would justify is lower.
The PSR’s own method for a cap, set out for consultation in October 2025, now proposes to use “only payments funded via bank transfers within the Single European Payment Area (SEPA) as the relevant comparators”. The whole dispute over the level therefore turns on one question of geography: on which side of a payments border Britain stands. The networks priced it as outside. The regulator proposes to measure it as inside.
One number, capped in one direction and free in the other
Interchange on British cards used at EEA merchants, the inbound direction in the PSR’s terms, is limited to 1.15 and 1.5 per cent by the 2019 commitments, because the Commission’s cap protects merchants in the EEA. The PSR reports that the commitments were due to expire in November 2024 and that the Commission noted in July 2024 that Visa and Mastercard would continue them voluntarily until November 2029. The Commission’s stated reason, as quoted by the PSR, was that the cards “are still ‘must-take’ for EEA merchants” and that without caps merchants “would face the risk of excessive” fees.
Interchange on EEA cards used at British merchants, the outbound direction, sits at exactly the same level and is not capped by anyone. In the PSR’s table of the four corridors, three show “Yes” in the column for whether a cap applies: UK domestic, EEA domestic, and UK cards in the EEA. One shows “No”. The number is identical; only on one side does a regulator hold it in place. The PSR closed its own review of the inbound direction “on the grounds of administrative priority”, which is reasonable: British merchants pay the outbound fee, and the inbound fee is already capped. But it means a level that one competition authority accepted as a ceiling for a different border has become the price at the other.
Who paid, and why they could not refuse
The PSR estimates that in 2022 and 2023 UK businesses paid an extra £150 million to £200 million a year in interchange to EEA issuers, compared with what they would have paid at the old rates. The figure is the regulator’s, based on data from Mastercard and Visa, and the report redacts the exact value. The PSR found no evidence that the increases produced any benefit for merchants, such as better fraud prevention, in return.
Almost all of it reached merchants. The PSR’s analysis of acquirer data for 2022 found that about 95 per cent of the increase was passed on, 80 per cent immediately and 15 per cent later, and only about 5 per cent was absorbed by a small number of acquirers. Around 80 per cent of the value of the affected transactions was on pass-through contracts, the kind usually called interchange-plus pricing, in which the acquirer bills the actual interchange of each payment, so a change in the network’s rate passes straight to the merchant.
Merchants could not respond by refusing the cards. Of all card transactions at UK merchants, the PSR finds that 3.6 per cent are UK-EEA cross-border and 2.5 per cent are online UK-EEA cross-border. Turning away a European Visa card would mean turning away Visa altogether, because the networks’ honour-all-cards rule, as the PSR describes it, makes acceptance an all-or-nothing decision by product, not by where the card was issued. No merchant gives up the bulk of its card business to save money on a few per cent of it. Every merchant that responded to the PSR said it accepts all Mastercard and Visa cards and had not considered declining any in five years. This is the same mechanism by which fees rise on the side that cannot leave: a price on the side of the market that has no alternative is a price nobody negotiates.
The two theoretical exits were closed. Cross-border acquiring, using an acquirer in the EEA to get the domestic European rate, does not work because the networks classify a transaction by the merchant’s location, not the acquirer’s. Relocation does work, but only for merchants that can set up a real business in the EEA. The PSR found that the large merchants with significant European sales largely did so after Brexit, mainly for customs reasons, and mostly before the fee increases were announced. Individual deals struck by a few very large merchants, the PSR concludes, help only the merchant that strikes them.
Five years and no cap
The PSR announced its review of card fees in November 2021, a month after Visa’s increase took effect. It published draft terms of reference in June 2022, an interim report in December 2023, and its final report in December 2024. That report concluded that a price cap was “the only effective form of remedy open to us” and proposed two stages: an interim cap quickly, and a lasting cap once the right level had been worked out. The interim options it consulted on were the old 0.2 and 0.3 per cent, or 0.5 and 0.6 per cent.
The consultation closed in February 2025. Mastercard, Visa and Revolut, an issuer of cards in the EEA, then applied for judicial review, arguing that the PSR had no power to cap interchange by a general direction. In March 2025 the PSR paused its work on the interim cap. In October 2025 it dropped the interim cap altogether. Its statement of reasons explains that it had expected an interim cap to protect merchants for “up to 30 months”, but that with litigation pending it would be in place “for no more than a few months (if at all)”, and that consultation responses had produced no new evidence for any particular interim level.
On 15 January 2026 the High Court dismissed the challenge. Mr Justice Cavanagh’s judgment records that the case was “solely a vires challenge”, a question of whether the power exists, and that “the level of the price caps, and the date of implementation, have yet to be decided”. In February 2026 the PSR published a draft questionnaire for a survey of UK merchants, to be run by IFF Research, on the costs of card payments and of alternatives: methods based on SEPA transfers, PayPal and a Klarna pay-later product. According to the PSR’s methodology consultation, the analysis is followed by a statutory consultation on a proposed level, and only then by a decision. This research found no published proposal for a level as of the date of this article.
The cost of the delay can be estimated, though not measured. If the extra cost stayed within the PSR’s range of £150 million to £200 million a year from the start of 2022 to the end of September 2026, the total would be between about £710 million and £950 million. That is the author’s arithmetic. It assumes volumes stayed broadly where the PSR last measured them, which nobody has published, and the error could run either way. What the sum shows is the scale: the delay is measured in hundreds of millions of pounds.
The strongest case for the networks
The argument for the current fees is not weak, and it deserves to be put in its best form before it is answered.
First, consistency. The UK chose to leave the EEA. The networks now charge British transactions what they charge for every other country outside the EEA, and the European Commission accepted that level as a ceiling. The SEPA argument proves less than it seems, because the 2019 commitments draw their line at the EEA border, not at the SEPA border, and the PSR’s own list of SEPA members outside the EEA includes Switzerland, Monaco, San Marino, Andorra and the Vatican City alongside the UK. Britain is treated exactly like Switzerland. An EEA issuers’ trade association told the PSR that a cap would discriminate against EEA issuers.
Second, the old rate was never a market price. The 0.2 and 0.3 per cent came from a regulation. Issuers told the PSR that the method behind it was outdated, objected to any cap below their costs, and warned that a cap would hamper investment and hit non-bank issuers in particular.
Third, the rates are modest by world standards. The PSR itself notes that interchange between countries outside the UK and the EEA is generally uncapped and can be higher, citing a New Zealand Commerce Commission paper reporting cross-border fees of up to 2.40 per cent.
Fourth, cross-border online payments are riskier. The 2025 joint report of the European Banking Authority and the European Central Bank found, as the Banque de France’s summary of it puts it, that “card payment fraud was 17 times higher when the payment recipient was outside the EEA, where SCA is not legally required and often not used”. An EEA card paying a British merchant is exactly such a payment. Whatever one thinks of the level, the risk an issuer carries on these payments is not the risk it carries at home.
Fifth, nobody has shown that a cut would reach customers. The networks told the PSR it had provided no evidence that a reduction in interchange would be passed on to merchants, let alone to the prices merchants charge.
What the case for the networks leaves open
Each of these points has an answer, though not all the answers are complete. On consistency, the PSR’s finding was not that the UK must be treated like an EEA state, but that the networks set the level without doing the work: “the schemes were not able to show that they undertook any specific assessment when deciding to increase the outbound IFs”, and it saw “no evidence that the pre-increase fee levels were not working”. It also reports that an analysis of alternative payment methods, based “to a large extent” on the data and method that Visa itself put forward, points to the current level being too high. The Commission’s 2019 benchmark explains where the number came from. It does not show that it fits a country whose merchants can take SEPA transfers.
On fraud, the 17-times figure from the European supervisors puts every recipient outside the EEA in one group. The UK is in that group, but it is not a jurisdiction without strong authentication. It kept its own rules on strong customer authentication after Brexit, and the Financial Conduct Authority set 14 March 2022 as the latest date by which it expected full compliance for online card payments. The headline figure does not separate British merchants from merchants in countries without such rules, and this research found no breakdown that does, so it cannot show that payments into the UK carry the risk that the European average suggests. The fraud argument may be right for the UK, but on the public record it is about a group the UK happens to be in, the same problem as a fraud rate measured on payments that never use the exemption it unlocks.
On pass-through, the networks have a point that cuts both ways. The PSR found that 95 per cent of the increase reached merchants, and pass-through contracts carry 80 per cent of the value, so a cut would reach the large merchants on those contracts automatically. But the PSR’s earlier review of card acquiring found that more than 95 per cent of merchants are on standard pricing, where the interchange is folded into one blended rate. For them, a lower interchange arrives only if the acquirer cuts their price or they renegotiate.
What this does not tell you
Three limits apply. First, the extra cost of £150 million to £200 million a year is the PSR’s estimate, covers 2022 and 2023, and rests on data that is redacted in the published report. The five-year total above is an illustration built on it, not a measurement, and no later figure has been published.
Second, nobody yet knows what level a SEPA benchmark will produce. The merchant survey was only being finalised in March 2026. It is possible that the costs of SEPA-based methods, PayPal and pay-later products, as merchants actually experience them, justify a fee closer to the current one than to the old one. The PSR’s finding that the fee is too high does not yet say by how much.
Third, this article could not establish what has happened since the High Court ruling beyond the PSR’s own publications. It found no report of an appeal and no proposed cap level, but absence in a search is not proof. The PSR’s functions are to be integrated into the Financial Conduct Authority, and whether that changes the timetable is not known.
How sure each claim is
Firmly held: the fee rose from 0.2 and 0.3 per cent to 1.15 and 1.5 per cent for online payments with EEA cards at UK merchants, it is the same level as the EU’s cap for non-EEA cards, and no cap applies to it in October 2026. With reasonable confidence: the level was derived for a benchmark of non-SEPA transfers, which the UK, as a SEPA member, does not have to use, and nearly all of the increase was passed on to merchants. Tentatively: the cost to British merchants since 2022 runs to somewhere under a billion pounds, and a cap based on SEPA transfers will come out well below the current level.
What the case shows
The lesson reaches beyond Britain. A regulated cap is not only a limit. It is also a published number with the authority of a regulator behind it, and when a market drops out of one cap, the price does not move to some competitive level. It moves to the nearest other cap. The 1.15 and 1.5 per cent were written as a ceiling for payments from outside Europe’s payment area. They became the price for payments from inside it, because they were the only figure on the shelf.
The second lesson is about speed. A card network changes a fee by announcing it to its members some months ahead. A regulator that wants to change it back needs a market review, an interim report, a final report, a consultation on remedies, a consultation on method, a survey, a statutory consultation and a decision, each open to challenge. None of that is improper. But it means the cost of a fee increase is decided by how long the reversal takes, not by how quickly the increase was made. When the border moved, the price followed in nine months. The remedy is in its fifth year.
Großbritannien hat die Europäische Union verlassen, den einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraum SEPA aber nicht. Mastercard und Visa haben danach das Interbankenentgelt für Online-Käufe mit europäischen Karten bei britischen Händlern ungefähr verfünffacht, auf 1,15 Prozent bei Debit- und 1,5 Prozent bei Kreditkarten. Diese Sätze wurden nicht für Großbritannien erfunden. Es sind die Obergrenzen, die die Europäische Kommission für Karten aus Ländern außerhalb des europäischen Zahlungsraums akzeptiert hat, berechnet gegen die Kosten von Überweisungen, die nicht über SEPA laufen. Britische Überweisungen laufen weiterhin darüber. Die britische Zahlungsverkehrsaufsicht hat fünf Jahre gebraucht, um festzustellen, dass das Entgelt zu hoch ist. Die Obergrenze, die sie für das einzig wirksame Mittel hält, hat im Oktober 2026 noch immer weder eine Höhe noch ein Datum.
Was sich am 1. Januar 2021 änderte
Das Interbankenentgelt zahlt die Bank des Händlers, der Acquirer, bei jeder Kartenzahlung an die Bank, die die Karte des Kunden ausgegeben hat. Das Kartennetz legt einen Standardsatz fest, und der Acquirer reicht ihn in aller Regel über das Händlerentgelt an den Händler weiter. Seit Dezember 2015 begrenzt die EU-Verordnung über Interbankenentgelte diesen Satz für Verbraucherkarten im Europäischen Wirtschaftsraum auf 0,2 Prozent des Zahlungsbetrags bei Debitkarten und 0,3 Prozent bei Kreditkarten. Solange Großbritannien Mitglied war, kostete eine deutsche Debitkarte in einem britischen Onlineshop 0,2 Prozent, wie jede andere Zahlung zwischen zwei Mitgliedstaaten.
Ab Januar 2021 galt die EU-Verordnung für Zahlungen zwischen Großbritannien und dem EWR nicht mehr. Das Vereinigte Königreich übernahm die Obergrenzen in eigenes Recht, allerdings nur für Inlandszahlungen, also britische Karten bei britischen Händlern. Grenzüberschreitende Zahlungen fielen in beiden Richtungen aus beiden Regelwerken heraus. Nach dem Abschlussbericht der britischen Zahlungsverkehrsaufsicht, des Payment Systems Regulator (PSR), vom Dezember 2024 kündigte Visa im März 2021 an, das Entgelt für Zahlungen ohne vorgelegte Karte zwischen Großbritannien und dem EWR in beiden Richtungen ab Oktober 2021 von 0,2 und 0,3 auf 1,15 und 1,5 Prozent anzuheben. Mastercard hatte dieselbe Erhöhung für britische Karten bei Händlern im EWR schon Ende 2020 angekündigt, gültig ab Oktober 2021, und zog für EWR-Karten bei britischen Händlern im April 2022 nach. Zahlungen im Laden, bei denen die Karte vorliegt, blieben bei 0,2 und 0,3 Prozent.
Für einen einzelnen Kauf ist die Rechnung einfach. Eine Kundin aus Lyon kauft für 100 Euro bei einem britischen Onlinehändler. Vor der Erhöhung zahlte dessen Acquirer an die französische Bank 0,20 Euro bei einer Debit- und 0,30 Euro bei einer Kreditkarte. Danach waren es 1,15 und 1,50 Euro, das 5,75-Fache beziehungsweise das Fünffache. Die PSR rundet beides auf „fünffach“. Die Rechnung stammt vom Autor und beruht auf den veröffentlichten Standardsätzen.
Woher 1,15 und 1,5 Prozent kommen
Neu waren die Sätze nicht. 2019 boten Mastercard und Visa der Europäischen Kommission Verpflichtungszusagen an, um ein Kartellverfahren über interregionale Interbankenentgelte zu beenden, also über das Entgelt, das anfällt, wenn eine außerhalb des EWR ausgegebene Karte bei einem Händler im EWR eingesetzt wird. Die Zusagen begrenzen diese Entgelte, wie der PSR-Bericht sie beschreibt, auf 0,2 und 0,3 Prozent im Laden und auf 1,15 und 1,5 Prozent im Internet. Mit dem Austritt wurden britische Karten im Sinne dieser Zusagen zu Karten aus Drittstaaten. Für die Gegenrichtung, EWR-Karten in Großbritannien, übernahmen die Netze dieselben Zahlen.
Die Kommission hatte 1,15 und 1,5 Prozent nicht willkürlich gewählt. Sie stützte sich auf einen Händler-Indifferenztest, ein Verfahren aus der ökonomischen Literatur. Es fragt, bei welchem Entgelt es einem Händler gleichgültig wäre, ob der Kunde mit Karte oder mit einem anderen Zahlungsmittel bezahlt. Das Ergebnis hängt vollständig davon ab, welches andere Zahlungsmittel man wählt. Für die Verordnung von 2015 war der Vergleichsmaßstab im Laden das Bargeld. Für die Zusagen von 2019 zu interregionalen Online-Zahlungen zitiert die PSR die Entscheidung der Kommission: Maßstab waren Zahlungsmittel, die über Banküberweisungen außerhalb der inländischen Zahlungssysteme der EWR-Staaten und außerhalb von SEPA finanziert werden, im Wortlaut „non SEPA bank transfers“. Je teurer die Alternative, desto mehr darf die Karte kosten, bevor ein Händler lieber auf sie verzichten würde.
Großbritannien gehört SEPA seit dessen Gründung an und ist, wie die PSR festhält, nach dem EU-Austritt Mitglied geblieben. Eine Kundin im EWR kann einen britischen Händler per SEPA-Überweisung bezahlen, und Zahlverfahren, die auf solchen Überweisungen beruhen, können denselben Kauf abwickeln. Darin liegt der Kern des Befunds der Aufsicht. Mastercard und Visa hätten, schreibt sie, Sätze übernommen, die die Kommission „in einem anderen Zusammenhang und für andere Umstände“ festgelegt habe, und sich auf Maßstäbe gestützt, die für Zahlungen zwischen Großbritannien und dem EWR nicht passen, nämlich auf Überweisungen außerhalb von SEPA, „obwohl sowohl das Vereinigte Königreich als auch der EWR Teil von SEPA sind“. Der passende Maßstab, die SEPA-Überweisung, ist billiger. Das Entgelt, das sich mit ihm rechtfertigen lässt, ist also niedriger.
Die PSR hat im Oktober 2025 ihre eigene Methode für eine Obergrenze zur Konsultation gestellt. Darin schlägt sie vor, als Vergleichsmaßstab „nur Zahlungen“ heranzuziehen, die „über Banküberweisungen innerhalb des einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums (SEPA)“ finanziert werden. Der gesamte Streit über die Höhe hängt damit an einer Frage der Geografie: auf welcher Seite einer Zahlungsverkehrsgrenze Großbritannien steht. Die Netze haben es als draußen bepreist. Die Aufsicht will es als drinnen messen.
Dieselbe Zahl, in einer Richtung gedeckelt, in der anderen frei
Die Lage hat eine eigentümliche Symmetrie. Für britische Karten bei Händlern im EWR, in der Sprache der PSR die eingehende Richtung, gelten 1,15 und 1,5 Prozent als Obergrenze aus den Zusagen von 2019, weil die Kommission damit Händler im EWR schützt. Nach Angabe der PSR wären die Zusagen im November 2024 ausgelaufen. Die Kommission nahm im Juli 2024 zur Kenntnis, dass Visa und Mastercard sie freiwillig bis November 2029 weiterführen. Ihre Begründung, wie die PSR sie zitiert: Die Karten seien für Händler im EWR weiterhin unverzichtbar („must-take“), und ohne Obergrenzen drohten den Händlern überhöhte Entgelte.
Für EWR-Karten bei britischen Händlern, die ausgehende Richtung, gilt genau derselbe Satz, aber ihn begrenzt niemand. In der Tabelle der PSR zu den vier Zahlungsrichtungen steht in der Spalte „gedeckelt?“ dreimal „Ja“: britisches Inland, EWR-Inland, britische Karten im EWR. Einmal steht dort „Nein“. Die Zahl ist dieselbe, nur auf einer Seite hält eine Behörde sie fest. Die PSR hat ihre Untersuchung der eingehenden Richtung „aus Gründen der Prioritätensetzung“ eingestellt. Das ist nachvollziehbar, denn britische Händler zahlen das ausgehende Entgelt, und das eingehende ist bereits gedeckelt. Es heißt aber auch: Ein Satz, den eine Wettbewerbsbehörde als Höchstgrenze für eine andere Grenze akzeptiert hat, ist an der Gegengrenze zum Preis geworden.
Wer bezahlt hat und warum niemand ablehnen konnte
Die PSR schätzt, dass britische Unternehmen 2022 und 2023 jeweils 150 bis 200 Millionen Pfund mehr an Interbankenentgelten an Kartenausgeber im EWR gezahlt haben, als sie zu den alten Sätzen gezahlt hätten. Die Zahl stammt von der Aufsicht, beruht auf Daten von Mastercard und Visa, und der genaue Wert ist im Bericht geschwärzt. Einen Gegenwert für die Händler, etwa bessere Betrugsabwehr, hat die PSR nicht gefunden.
Fast alles davon kam bei den Händlern an. Nach der Auswertung der Acquirer-Daten für 2022 wurden rund 95 Prozent der Erhöhung weitergegeben, 80 Prozent sofort und 15 Prozent später. Nur etwa 5 Prozent trugen einige wenige Acquirer selbst. Rund 80 Prozent des Werts der betroffenen Zahlungen liefen über Verträge mit Durchreichung, meist Interchange-plus-Preise genannt, bei denen der Acquirer das tatsächliche Interbankenentgelt jeder Zahlung in Rechnung stellt. Eine Änderung des Netzsatzes landet dort unmittelbar beim Händler.
Ablehnen konnten die Händler die Karten nicht. Von allen Kartenzahlungen bei britischen Händlern sind nach den Zahlen der PSR 3,6 Prozent grenzüberschreitende Zahlungen mit dem EWR und 2,5 Prozent solche Zahlungen im Internet. Wer eine europäische Visa-Karte abweisen wollte, müsste Visa insgesamt abweisen. Die Regel „Honour all Cards“ der Netze macht die Annahme, wie die PSR sie beschreibt, zu einer Entscheidung über das ganze Produkt, nicht über den Ausgabeort der Karte. Kein Händler gibt den Großteil seines Kartengeschäfts auf, um bei ein paar Prozent davon zu sparen. Alle Händler, die der PSR geantwortet haben, gaben an, sämtliche Karten von Mastercard und Visa anzunehmen und in den letzten fünf Jahren nie erwogen zu haben, eine davon abzulehnen. Es ist derselbe Mechanismus, nach dem Systementgelte auf der Seite steigen, die nicht ausweichen kann: Ein Preis auf der Marktseite ohne Alternative ist ein Preis, über den niemand verhandelt.
Die beiden theoretischen Auswege waren praktisch versperrt. Grenzüberschreitendes Acquiring, also ein Acquirer im EWR, um den europäischen Inlandssatz zu erhalten, scheitert daran, dass die Netze eine Zahlung nach dem Sitz des Händlers einordnen, nicht nach dem des Acquirers. Eine Verlagerung funktioniert, aber nur für Händler, die im EWR ein echtes Geschäft aufbauen können. Nach dem Befund der PSR haben die großen Händler mit nennenswertem Europageschäft das nach dem Brexit weitgehend getan, vor allem wegen der Zollformalitäten, und meist bevor die Erhöhungen angekündigt wurden. Einzelabsprachen einiger sehr großer Händler mit den Netzen, so die PSR, nützen nur dem, der sie aushandelt.
Fünf Jahre ohne Obergrenze
Die PSR kündigte ihre Untersuchung der Kartenentgelte im November 2021 an, einen Monat nachdem Visas Erhöhung in Kraft getreten war. Den Entwurf des Untersuchungsauftrags veröffentlichte sie im Juni 2022, einen Zwischenbericht im Dezember 2023, den Abschlussbericht im Dezember 2024. Darin kam sie zu dem Schluss, dass eine Preisobergrenze das einzige wirksame Mittel sei, das ihr zur Verfügung stehe. Sie schlug zwei Stufen vor: rasch eine vorläufige Obergrenze, später eine dauerhafte, sobald die richtige Höhe ermittelt sei. Für die vorläufige Grenze standen die alten 0,2 und 0,3 Prozent oder 0,5 und 0,6 Prozent zur Wahl.
Die Konsultation endete im Februar 2025. Mastercard, Visa und Revolut, ein Kartenausgeber im EWR, beantragten daraufhin eine gerichtliche Überprüfung mit dem Argument, die PSR dürfe Interbankenentgelte nicht per allgemeiner Anordnung deckeln. Im März 2025 stellte die PSR die Arbeit an der vorläufigen Obergrenze ein, im Oktober 2025 verzichtete sie ganz auf sie. In ihrer Begründung schreibt sie, sie habe erwartet, dass eine vorläufige Grenze die Händler „bis zu 30 Monate“ schützen würde. Bei laufendem Rechtsstreit wäre sie aber „höchstens einige Monate (wenn überhaupt)“ in Kraft gewesen, und die Stellungnahmen hätten keine neuen Belege für eine bestimmte Höhe geliefert.
Am 15. Januar 2026 wies der High Court die Klagen ab. Das Urteil von Richter Cavanagh hält fest, dass es allein um die Befugnis ging, nicht um die Sache, und dass „die Höhe der Preisobergrenzen und das Datum der Umsetzung noch nicht entschieden“ seien. Im Februar 2026 legte die PSR den Entwurf eines Fragebogens für eine Händlerbefragung vor, durchgeführt von IFF Research, zu den Kosten von Kartenzahlungen und von Alternativen: Verfahren auf Basis von SEPA-Überweisungen, PayPal und ein Rechnungskauf-Produkt von Klarna. Nach dem Methodenpapier der PSR folgt auf die Auswertung eine förmliche Konsultation über eine vorgeschlagene Höhe und erst danach eine Entscheidung. Einen veröffentlichten Vorschlag für die Höhe hat diese Recherche bis zum Erscheinungstag nicht gefunden.
Was das Warten kostet, lässt sich schätzen, nicht messen. Blieben die Mehrkosten von Anfang 2022 bis Ende September 2026 in der Spanne der PSR von 150 bis 200 Millionen Pfund im Jahr, ergäben sich zusammen etwa 710 bis 950 Millionen Pfund. Die Rechnung stammt vom Autor. Sie unterstellt, dass die Volumina ungefähr dort blieben, wo die PSR sie zuletzt gemessen hat, und dazu ist nichts veröffentlicht. Der Fehler kann in beide Richtungen gehen. Was die Summe zeigt, ist die Größenordnung: Die Verzögerung kostet Hunderte Millionen Pfund.
Was am stärksten für die Netze spricht
Das Argument für die heutigen Sätze ist nicht schwach. Es verdient, in seiner besten Form vorgetragen zu werden, bevor der Einwand kommt.
Erstens: Folgerichtigkeit. Großbritannien hat sich entschieden, den EWR zu verlassen. Die Netze berechnen britischen Zahlungen nun dasselbe wie jedem anderen Land außerhalb des EWR, und die Europäische Kommission hat genau diesen Satz als Obergrenze akzeptiert. Das SEPA-Argument beweist weniger, als es scheint, denn die Zusagen von 2019 ziehen die Linie an der Grenze des EWR, nicht an der von SEPA. Nach der Liste der PSR gehören neben Großbritannien auch die Schweiz, Monaco, San Marino, Andorra und der Vatikan zu SEPA, ohne Teil des EWR zu sein. Großbritannien wird behandelt wie die Schweiz. Ein Verband von Kartenausgebern aus dem EWR hielt der PSR entgegen, eine Obergrenze würde EWR-Ausgeber benachteiligen.
Zweitens: Der alte Satz war nie ein Marktpreis. Die 0,2 und 0,3 Prozent stammen aus einer Verordnung. Kartenausgeber erklärten der PSR, die Methode dahinter sei veraltet, lehnten jede Obergrenze unterhalb ihrer Kosten ab und warnten, eine Obergrenze würde Investitionen bremsen und besonders Ausgeber treffen, die keine Banken sind.
Drittens: Im weltweiten Vergleich sind die Sätze maßvoll. Die PSR selbst weist darauf hin, dass Interbankenentgelte zwischen Ländern außerhalb Großbritanniens und des EWR meist ungedeckelt und teils höher sind. Sie verweist auf ein Papier der neuseeländischen Wettbewerbsbehörde, das grenzüberschreitende Sätze von bis zu 2,40 Prozent nennt.
Viertens: Grenzüberschreitende Online-Zahlungen sind riskanter. Der gemeinsame Bericht der Europäischen Bankenaufsicht und der Europäischen Zentralbank von 2025 kam, wie die Banque de France ihn zusammenfasst, zu dem Ergebnis, dass Kartenbetrug 17-mal höher war, wenn der Zahlungsempfänger außerhalb des EWR saß, wo eine starke Kundenauthentifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist und oft nicht stattfindet. Eine EWR-Karte, die bei einem britischen Händler bezahlt, ist genau eine solche Zahlung. Wie man die Höhe auch beurteilt: Das Risiko, das ein Ausgeber hier trägt, ist nicht das Risiko im Inland.
Fünftens: Niemand hat gezeigt, dass eine Senkung bei den Kunden ankäme. Die Netze hielten der PSR vor, sie habe nicht belegt, dass ein niedrigeres Interbankenentgelt überhaupt an die Händler weitergegeben würde, von deren Preisen ganz zu schweigen.
Was das Argument der Netze offenlässt
Auf jeden dieser Punkte gibt es eine Antwort, wenn auch nicht auf jeden eine vollständige. Zur Folgerichtigkeit: Die PSR hat nicht festgestellt, dass Großbritannien wie ein EWR-Staat zu behandeln sei, sondern dass die Netze die Höhe festgelegt haben, ohne sie zu prüfen. Mastercard und Visa konnten nach ihrem Befund nicht zeigen, dass sie vor der Erhöhung irgendeine eigene Bewertung vorgenommen hatten, und es gebe keinen Beleg, dass die alten Sätze nicht funktionierten. Zudem berichtet die PSR, dass eine Analyse alternativer Zahlverfahren, die sich „weitgehend“ auf Daten und Methode stützt, die Visa selbst vorgelegt hat, den heutigen Satz als zu hoch ausweist. Der Maßstab der Kommission von 2019 erklärt, woher die Zahl stammt. Dass sie zu einem Land passt, dessen Händler SEPA-Überweisungen annehmen können, zeigt er nicht.
Zum Betrug: Die Zahl der europäischen Aufseher wirft alle Empfänger außerhalb des EWR in eine Gruppe. Großbritannien gehört dazu, ist aber kein Land ohne starke Authentifizierung. Es hat nach dem Brexit eigene Regeln dafür behalten, und die Finanzaufsicht FCA hat den 14. März 2022 als spätesten Termin für die volle Umsetzung bei Online-Kartenzahlungen gesetzt. Die Kennzahl trennt britische Händler nicht von Händlern in Ländern ohne solche Regeln, und eine Aufschlüsselung, die das tut, hat diese Recherche nicht gefunden. Sie kann also nicht zeigen, dass Zahlungen nach Großbritannien das Risiko tragen, das der europäische Durchschnitt nahelegt. Das Betrugsargument mag für Großbritannien stimmen, nach der öffentlichen Datenlage beschreibt es aber eine Gruppe, zu der Großbritannien zufällig gehört. Es ist dasselbe Problem wie bei einer Betrugsquote, die an Zahlungen gemessen wird, die die Ausnahme nie nutzen.
Bei der Weitergabe haben die Netze einen Punkt, der in beide Richtungen schneidet. 95 Prozent der Erhöhung erreichten die Händler, und Verträge mit Durchreichung tragen 80 Prozent des Werts. Eine Senkung käme bei den großen Händlern mit solchen Verträgen also von selbst an. Die frühere Untersuchung der PSR zum Acquiring ergab aber, dass mehr als 95 Prozent der Händler Standardpreise zahlen, in denen das Interbankenentgelt in einem Mischsatz aufgeht. Bei ihnen kommt ein niedrigeres Entgelt nur an, wenn der Acquirer den Preis senkt oder neu verhandelt wird.
Was daraus nicht folgt
Drei Grenzen gelten. Erstens sind die Mehrkosten von 150 bis 200 Millionen Pfund im Jahr eine Schätzung der PSR für 2022 und 2023, und die zugrunde liegenden Daten sind im veröffentlichten Bericht geschwärzt. Die Fünfjahressumme oben ist eine darauf gebaute Veranschaulichung, keine Messung. Eine neuere Zahl ist nicht veröffentlicht.
Zweitens weiß noch niemand, welchen Satz ein SEPA-Maßstab ergibt. Der Fragebogen für die Händlerbefragung wurde erst im März 2026 abgeschlossen. Es ist möglich, dass die Kosten von SEPA-Verfahren, PayPal und Rechnungskauf, so wie Händler sie tatsächlich tragen, einen Satz näher am heutigen als am alten rechtfertigen. Der Befund, das Entgelt sei zu hoch, sagt noch nicht, um wie viel.
Drittens konnte dieser Beitrag über das Urteil des High Court hinaus nur die Veröffentlichungen der PSR selbst auswerten. Hinweise auf ein Rechtsmittel oder eine vorgeschlagene Höhe hat er nicht gefunden, doch eine erfolglose Suche ist kein Beweis. Die Aufgaben der PSR sollen in die FCA eingegliedert werden, und ob das den Zeitplan verändert, ist nicht bekannt.
Wie sicher welche Aussage ist
Fest vertreten: Das Entgelt für Online-Zahlungen mit EWR-Karten bei britischen Händlern stieg von 0,2 und 0,3 auf 1,15 und 1,5 Prozent, es entspricht der EU-Obergrenze für Karten aus Drittstaaten, und im Oktober 2026 gilt dafür keine Obergrenze. Mit vernünftiger Sicherheit: Der Satz wurde für einen Maßstab aus Überweisungen außerhalb von SEPA abgeleitet, auf den Großbritannien als SEPA-Mitglied nicht angewiesen ist, und fast die gesamte Erhöhung wurde an die Händler weitergegeben. Vorsichtig: Die Kosten für britische Händler seit 2022 liegen irgendwo unter einer Milliarde Pfund, und eine Obergrenze auf Basis von SEPA-Überweisungen wird deutlich unter dem heutigen Satz liegen.
Was der Fall lehrt
Die Lehre reicht über Großbritannien hinaus. Eine regulierte Obergrenze ist nicht nur eine Grenze. Sie ist auch eine veröffentlichte Zahl, hinter der die Autorität einer Behörde steht. Fällt ein Markt aus einer Obergrenze heraus, springt der Preis nicht auf ein Wettbewerbsniveau, sondern auf die nächstgelegene andere Obergrenze. Die 1,15 und 1,5 Prozent wurden als Höchstsatz für Zahlungen von außerhalb des europäischen Zahlungsraums geschrieben. Sie wurden zum Preis für Zahlungen von innerhalb, weil sie die einzige Zahl waren, die schon im Regal lag.
Die zweite Lehre betrifft die Geschwindigkeit. Ein Kartennetz ändert ein Entgelt, indem es die Änderung seinen Mitgliedern einige Monate vorher ankündigt. Eine Aufsicht, die sie zurückdrehen will, braucht eine Marktuntersuchung, einen Zwischenbericht, einen Abschlussbericht, eine Konsultation über Abhilfen, eine Konsultation über die Methode, eine Befragung, eine förmliche Konsultation und eine Entscheidung, und jeder Schritt kann angefochten werden. Daran ist nichts Unrechtes. Es bedeutet aber, dass die Kosten einer Erhöhung davon abhängen, wie lange die Rücknahme dauert, nicht davon, wie schnell die Erhöhung kam. Als sich die Grenze verschob, folgte der Preis nach neun Monaten. Die Abhilfe ist im fünften Jahr.
