One per cent refused: Europe counts basic-account rejections after they have been fixed
Ein Prozent abgelehnt: Europa zählt Basiskonto-Ablehnungen erst, wenn sie behoben sind
The European Union gives every legal resident a right to a basic bank account, and the Commission reports on how that right is used. Its first report found that across six years, one application in a hundred was refused. France, with more than 294,000 basic accounts opened in that period, reported no refusals at all. In the same years, the Banque de France was designating a bank for tens of thousands of people every year, and the only way to get there is to be refused an account first. The refusals existed. They were counted somewhere else, after the cure.
A right with a reporting line
The Payment Accounts Directive of 2014 created something Europe had not had before: a legal right to a payment account. Article 16(2) gives it to consumers legally resident in the Union, “including consumers with no fixed address and asylum seekers”. Article 17 lists what the account must do: deposits, cash withdrawals, direct debits, card payments, credit transfers. A bank must decide within ten business days of a complete application.
The right has exceptions. A bank must refuse where opening the account would breach anti-money-laundering rules (Article 16(4)), may refuse where the consumer already holds a usable account in the same country (Article 16(5)), and member states may add “limited and specific” further cases. A refusal must come in writing with the specific reason, unless disclosure would conflict with national security, public policy or the money-laundering directive (Article 16(7)).
Article 27 tells the Commission what to measure. Every two years, on the basis of information from member states, it must report among other things “the number of credit institutions offering payment accounts with basic features, the number of such accounts that have been opened and the proportion of applications for payment accounts with basic features that have been refused.”
That list contains openings and refusals. It does not contain closures. Article 19 allows a bank to terminate a basic account unilaterally on five grounds, from deliberate illegal use to 24 months without a transaction. How often that happens is not among the things Article 27 asks anyone to count.
What the first report found
The first Article 27 report, COM(2023) 248, was adopted on 12 May 2023, nearly five years after the directive’s own deadline of September 2018. It covers 2016 to 2021 and says on its second page that “there are certain gaps in the data received and reported” and that “data collection methodologies and sources may have varied across Member States, which may make comparisons and assessment of the data difficult.”
The headline figures, as the Commission tabulates them: 3,245,309 basic accounts opened over the period, 32,818 applications refused, a refusal rate of 1.00 per cent. The rate is calculated as refusals divided by the sum of refusals and openings. The report adds, in a footnote, that “possible application withdrawals have not been considered (due to lack of data)”. The Commission’s conclusion is that “the rates of rejection of PABF applications seems generally very low”, with higher levels in a few member states and one outlier.
The table underneath the headline tells a less even story. Greece alone reported 1,093,516 openings, which is 33.7 per cent of the European total by my calculation. Add Germany’s 684,694 and Estonia’s 373,022 and three countries account for two thirds of all basic accounts opened in the Union. Denmark, the Netherlands, Hungary and Sweden reported no openings at all; in some member states, the Commission notes, banks “may not distinguish between a standard payment account and a PABF, so that no data on PABFs exist.” Estonia reported openings but no refusals. The rate for Latvia, 36.44 per cent and described by the Commission as “particularly high”, comes with a footnote saying that the Latvian figures “also reflect information on terminated PABFs at the consumer’s initiative”. In other words, the one alarming number in the table is partly counting something else.
And France reported zero. Not a low rate: no refusal in any year from 2016 to 2021, against 294,369 accounts opened, the fourth-largest national total in the table. The Commission explains it in footnote 17: “For example, the refusal rate in France is 0%. In this Member State there is a mechanism to designate a specific credit institution to provide a PABF to a consumer whose applications for a PABF have been rejected.”
The footnote is accurate, and it is the finding. The mechanism exists because applications are rejected.
Where the zero comes from
France has had a droit au compte since 1984, well before the directive. The Banque de France, which runs the procedure, describes it in its Observatoire de l’inclusion bancaire annual report for 2024 as a right to a deposit account and basic banking services “for any person without a deposit account in France who has been refused the opening of an account”. The sequence is fixed: a person asks a bank for an account; the bank refuses; under Article L. 312-1 of the Monetary and Financial Code it must hand over, “systematically, free of charge and without delay”, a certificate of refusal; the person sends that certificate to the Banque de France; within one working day the central bank designates a bank that is obliged to open the account. Since June 2022, fifteen calendar days without an answer from the bank also count as a refusal.
Once the designated bank has opened the account, a basic account has been opened and nobody has refused it. That is what France reports to Brussels. The refusal that started the procedure happened at a different bank, before the designation, and it does not appear in the Article 27 table.
The Banque de France does publish the other side. In 2024 it made 29,295 designations, of which 25,192 were for private individuals. The number has fallen for nine consecutive years; the report puts the fall at 57.4 per cent against 2015, which would place 2015 at roughly 59,000 (my calculation from the Banque de France’s percentage). The central bank attributes part of the decline to alternative offers such as payment accounts with non-bank providers.
Two further numbers in the same report show that a designation is not the end of the story. First, designations for individuals exceed the accounts actually opened in the same year: 25,192 against 20,487 in 2024, a gap of 4,705 or 18.7 per cent (my calculation). The Banque de France attributes the gap to difficulties after designation and, “for a small part”, to applicants who never follow up. Second, it “handled nearly 10,000 post-designation difficulties” in 2024, very often concerning the identity and customer-knowledge documents banks require under their anti-money-laundering obligations.
And the refusal certificate, the document on which the whole procedure depends, is not reliably issued. A telephone survey by the polling institute CSA for the Banque de France, covering 1,000 people who used the procedure between September and November 2024, found that 48 per cent said they had not received the letter, and 18 per cent said the bank had refused to give it to them. These are answers from people who eventually got through; those who never obtained a letter and gave up are, by construction, not in the sample.
So the French figure is honest, the French system is by most accounts effective, and the French refusal rate reported to the Commission is zero. All three statements are true at once, because the statistic is taken at the point where the system has already corrected the refusal.
A refusal is recorded where the bank records it
The same problem appears in a country that has no right to an account at all, and there the supervisor has said so plainly.
The United Kingdom kept the directive’s basic-account rules after leaving the Union, in the Payment Accounts Regulations 2015, but only for nine designated banks. HM Treasury publishes their data every year. The edition for July 2023 to June 2024, published on 5 November 2025, reports 7,039,100 basic accounts open at 30 June 2024. The Financial Conduct Authority’s update of September 2024 gives the figure a year earlier: 7,363,018. That is a fall of 323,918 accounts, or 4.4 per cent, in twelve months (my calculation). The Treasury’s figures show refusals bank by bank, in charts rather than tables; a summary of the previous year’s edition by the law firm Womble Bond Dickinson read them as more than 100,000 refused applications against around 40,000 accounts opened. The Treasury adds that the figures “have not been verified by HM Treasury or any other body”.
More useful than any of these totals is what the Treasury and the FCA say about how the refusal count arises. The Treasury: “As there is no standardised definition of what constitutes a refused application, and different designated institutions will have different processes for onboarding customers (including when they conduct credit and financial crime checks), there is likely to be some expected variation between the refusal numbers of each designated institution.” The FCA, which had been alarmed in 2023 that some banks appeared to reject many basic-account applications while others accepted almost all, went back to the firms. Its September 2024 update concluded that the difference in decline rates “was in large part attributable to how firms record the data and structure the customer journeys, rather than indicating that some firms were rejecting significantly more BBA applicants than others. For example, some firms perform financial crime checks prior to moving consumers onto the BBA application journey and, as such, tend to have very low rates of BBA declines”.
That sentence describes the mechanism exactly. A bank that screens before the formal application produces few recorded refusals, not because it turns away fewer people, but because the people it turns away never became applicants. A bank that lets everyone apply and screens afterwards produces a higher refusal rate for the same decisions. The rate measures where the bank has placed its filter.
Nothing in Article 27 prevents this. The directive says what must be reported, not at which step an application begins. The Commission cannot say, from the data it receives, how much of the spread between a German 2.80 per cent, a Spanish 7.41 per cent and a French zero reflects decisions and how much reflects bookkeeping.
The half that is not counted
Refusal at the door is only one way out of the banking system. The other is closure, and the directive’s reporting line leaves it out entirely.
The European Banking Authority examined this in its Opinion on de-risking of 5 January 2022. De-risking, in the EBA’s definition, is a decision “to refuse to enter into, or to terminate, business relationships with individual customers or categories of customers associated with higher ML/TF risk”. The accompanying report is candid about what is known: “The scale of de-risking cannot be quantified, as no comprehensive statistics are currently available. Furthermore, it is likely that those affected by de-risking do not always submit complaints or make their cases known. As a result, many instances of de-risking may go unreported.” It adds that “a significant proportion” of national supervisors had not yet assessed the scale of de-risking in their own jurisdiction.
On basic accounts specifically, the EBA reports two things the Article 27 statistics would never show. Several supervisors described difficulties in deciding “in which situations an account with basic features should be rejected or closed”. And the national mechanisms that oblige a bank to open an account “foresee in the majority of cases that CIs/FIs, even if obliged by national authorities to provide a payment account to a particular customer, can nevertheless decide, after having taken this customer on board and after a certain period of time, not to maintain the business relationship. Several CAs mentioned in that respect that the mechanisms in place to provide access to accounts with basic feature were unhelpful to maintain financial inclusion.”
Put that next to the reporting line. A person refused and then placed with a designated bank counts as an opening. If the designated bank closes the account a year later under Article 19, that closure is not reported. If the person applies again and is placed again, it is a second opening. The statistic can rise while the same person cycles through the system, and it can look healthy while supervisors say the access mechanism is not keeping people in.
The EBA also identified a conflict inside the law. Article 19(4) requires a bank to give the consumer “the grounds and the justification” for terminating a basic account; the anti-money-laundering rules forbid “tipping off” a customer about a suspicion. Article 16(7) builds the same exception into refusals. Where a bank relies on that exception, the consumer learns that the account was refused or closed but not why, and the supervisor receives no count of how often the exception was used. The EBA advised the Commission to clarify the interaction in the directive itself.
The rule against IBAN discrimination has the same shape: an obligation on one party, a reporting line drawn around another. And the Union’s approach to access to cash, written as a distance to the nearest machine, measures the supply of a service rather than whether the people who need it can use it. The basic account is a third instance.
The case for the count as it is
The Commission’s position deserves to be stated at full strength, because it is not weak.
First, the directive’s purpose was never a high number of basic accounts. In its separate review of the directive, also of May 2023, the Commission argued, as summarised by the law firm Hogan Lovells, that the aim “is not necessarily to achieve a high uptake of PABFs, but rather to increase financial inclusion and ensure that all consumers have access to a PABF”, and that given the general availability of such accounts this objective “seems to have been generally achieved”. The same review cited the World Bank’s Global Findex for 2021 to say that on average 95 per cent of adults in the member states hold a payment account. By that standard, the reporting line counts exactly what the law promises: the availability of an account.
Second, a refusal that is corrected within days is arguably not an exclusion. France’s zero is not a lie; it reflects a system in which a refused person obtains an account through a public mechanism. Counting the upstream refusal would make the country with the strongest safety net look like the country with the most rejections. A statistic that punishes the remedy would be worse than one that ignores the symptom.
Third, the refusals that matter most cannot be explained to the person refused. Where a bank suspects money laundering, it is forbidden to say so. A reporting system that demanded reasons for every refusal and closure, broken down and published, would collide with that prohibition, and a public statistic of suspicion-based closures might itself become information for those it is meant to catch.
Fourth, measurement has costs. The Commission already fails to get openings from four member states, and basic accounts are, by design, unprofitable for the banks that must report on them.
Each point is sound. None requires the published figure to be called a rejection rate. Uptake being the wrong target says nothing about whether refusals are counted consistently. Counting the cure is right, and France publishes it, next to the refusal it cures. Tipping-off concerns reasons, not numbers: a count of closures under Article 19 discloses no one’s suspicion. And the British Treasury’s report, which lists openings, refusals and closures for nine banks every year, shows that the burden is manageable.
The second report
The Commission adopted a second Article 27 report, COM(2025) 485, on 11 September 2025, covering 2022 and 2023. I was unable to retrieve its text in the course of this research, so figures from it that circulate in secondary summaries are not used here, and whether it changed definitions or filled gaps cannot be said. The directive’s text, which determines what the report must contain, has not changed; it still does not ask for closures.
Degrees of confidence
Firmly established: the first Article 27 report counts openings and refusals but not terminations; it reports 1.00 per cent refused over 2016 to 2021; France reported zero, which the Commission explains by a designation mechanism that itself requires a prior refusal; the UK Treasury and FCA say refusal counts depend on how and when banks record them; the EBA says the scale of de-risking cannot be quantified.
With reasonable confidence: the Union-wide rate is not comparable across member states, because at least France and Latvia measure different things under the same heading and because the stage at which an application becomes an application is not defined.
Tentatively: if French designations for individuals declined steadily over the years the Banque de France describes, then in each year from 2016 to 2021 they exceeded the 25,192 of 2024, and the refusals that preceded them in France alone would add up, over those six years, to several times the 32,818 refusals reported for the entire Union. This rests on the direction of a trend and on my inference, not on published annual figures for those years.
What this does not tell you
It does not show that basic-account exclusion in Europe is large. A refusal counted upstream may be followed by a successful application elsewhere the same week. The French procedure exists precisely to make that happen, and it mostly does. The argument here is about what the statistic can show, not about how many people are excluded.
It does not show that any member state reports in bad faith. France reports what the definition asks for. The Commission discloses the caveat in a footnote. The problem is structural: a single heading, “refused”, covers events at different stages of different processes.
It does not rest on the second report, which could not be read, and the UK totals rest on a secondary reading of charts. The British material is used for what the Treasury and the FCA say about their own data, which was read in the original, not for the size of any number.
A rate is a claim about where the door is
Every refusal rate implies a door: the point at which someone becomes an applicant and the point at which the answer is recorded. Move the door, and the rate moves with it, without a single decision changing. A bank that screens before the form has a better rate than one that screens after. A country that fixes refusals through a public procedure reports none, because by the time the count is taken the refusal has been converted into an opening. A statistic that ignores closures will never show the person who was let in and later let go.
This is a general property of payments statistics built on counts reported by those being measured, and it is not unique to access. When progress is scored on numbers the reporting party controls, the number reflects the reporting party’s process as much as the outcome it is meant to describe. A right to an account is a promise about outcomes. The Union measures it at the one point in the process where the outcome is already settled, and not at the two points where it is still open: before the first answer and after the account is closed.
Die Europäische Union gibt jedem, der sich rechtmäßig in ihr aufhält, ein Recht auf ein Basiskonto, und die Kommission berichtet, wie dieses Recht wahrgenommen wird. Ihr erster Bericht kommt über sechs Jahre auf einen abgelehnten Antrag von hundert. Frankreich, mit mehr als 294.000 eröffneten Basiskonten in diesem Zeitraum, meldete keine einzige Ablehnung. In denselben Jahren wies die Banque de France Zehntausenden Menschen jährlich eine Bank zu – und zu dieser Zuweisung kommt nur, wem vorher ein Konto verweigert wurde. Die Ablehnungen gab es. Gezählt wurden sie an anderer Stelle, nach der Heilung.
Ein Recht mit einer Berichtspflicht
Die Zahlungskontenrichtlinie von 2014 hat etwas geschaffen, das es in Europa vorher nicht gab: einen Rechtsanspruch auf ein Zahlungskonto. Artikel 16 Absatz 2 gewährt ihn Verbrauchern mit rechtmäßigem Aufenthalt in der Union, ausdrücklich auch Menschen ohne festen Wohnsitz und Asylsuchenden. Artikel 17 legt fest, was das Konto können muss: Einzahlungen, Barabhebungen, Lastschriften, Kartenzahlungen, Überweisungen. Über einen vollständigen Antrag muss die Bank binnen zehn Geschäftstagen entscheiden.
Der Anspruch hat Ausnahmen. Die Bank muss ablehnen, wenn die Eröffnung gegen Vorschriften zur Geldwäschebekämpfung verstieße (Artikel 16 Absatz 4). Sie darf ablehnen, wenn der Antragsteller im selben Land schon ein nutzbares Konto hat (Absatz 5). Die Mitgliedstaaten dürfen „begrenzte und spezifische” weitere Fälle vorsehen. Eine Ablehnung ist schriftlich und mit konkretem Grund mitzuteilen, es sei denn, die Offenlegung liefe der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung oder der Geldwäscherichtlinie zuwider (Absatz 7).
Artikel 27 schreibt der Kommission vor, was sie messen soll. Alle zwei Jahre berichtet sie, gestützt auf Angaben der Mitgliedstaaten, unter anderem über die Zahl der Kreditinstitute, die Basiskonten anbieten, die Zahl der eröffneten Basiskonten und den Anteil der abgelehnten Anträge.
Diese Liste enthält Eröffnungen und Ablehnungen. Kündigungen enthält sie nicht. Nach Artikel 19 darf eine Bank ein Basiskonto aus fünf Gründen einseitig kündigen, von vorsätzlich rechtswidriger Nutzung bis zu 24 Monaten ohne Umsatz. Wie oft das geschieht, soll nach Artikel 27 niemand zählen.
Was der erste Bericht fand
Der erste Bericht nach Artikel 27, COM(2023) 248, wurde am 12. Mai 2023 angenommen, fast fünf Jahre nach der Frist der Richtlinie vom September 2018. Er deckt die Jahre 2016 bis 2021 ab und räumt auf der zweiten Seite ein, dass es „gewisse Lücken” in den gemeldeten Daten gibt und Erhebungsmethoden und Quellen zwischen den Mitgliedstaaten variiert haben dürften, was Vergleiche erschwere.
Die Kopfzahlen, wie die Kommission sie tabelliert: 3.245.309 eröffnete Basiskonten im Zeitraum, 32.818 abgelehnte Anträge, eine Ablehnungsquote von 1,00 Prozent. Berechnet wird sie als Ablehnungen geteilt durch die Summe aus Ablehnungen und Eröffnungen. In einer Fußnote steht, dass zurückgezogene Anträge „mangels Daten” nicht berücksichtigt wurden. Das Urteil der Kommission: Die Ablehnungsquoten seien „im Allgemeinen sehr niedrig”, in einigen Mitgliedstaaten etwas höher, in einem besonders hoch.
Die Tabelle darunter ist weniger gleichmäßig. Griechenland allein meldete 1.093.516 Eröffnungen – nach meiner Rechnung 33,7 Prozent der europäischen Summe. Zusammen mit Deutschland (684.694) und Estland (373.022) stellen drei Länder zwei Drittel aller Basiskonten, die in der Union eröffnet wurden. Dänemark, die Niederlande, Ungarn und Schweden meldeten gar keine Eröffnungen; in manchen Staaten, so die Kommission, unterscheiden die Banken nicht zwischen Standardkonto und Basiskonto, sodass es keine Daten gibt. Estland meldete Eröffnungen, aber keine Ablehnungen. Und die eine alarmierende Zahl der Tabelle, 36,44 Prozent für Lettland, trägt eine Fußnote: Die lettischen Werte enthielten auch Basiskonten, die auf Wunsch der Kunden gekündigt wurden. Die auffälligste Quote misst also zum Teil etwas anderes.
Frankreich meldete null. Keine niedrige Quote, sondern in keinem Jahr von 2016 bis 2021 eine einzige Ablehnung, bei 294.369 eröffneten Konten, der viertgrößten Zahl der Tabelle. Die Kommission erklärt das in Fußnote 17: In Frankreich gebe es einen Mechanismus, der einem Antragsteller, dessen Antrag auf ein Basiskonto abgelehnt wurde, ein bestimmtes Kreditinstitut zuweist.
Die Fußnote stimmt, und sie ist der Befund. Den Mechanismus gibt es, weil Anträge abgelehnt werden.
Woher die Null kommt
Frankreich kennt das droit au compte seit 1984, lange vor der Richtlinie. Die Banque de France, die das Verfahren führt, beschreibt es im Jahresbericht 2024 ihrer Beobachtungsstelle für Bankinklusion als Recht auf ein Einlagenkonto und Basisbankdienste für jeden, der in Frankreich kein Einlagenkonto hat und dem die Eröffnung eines Kontos verweigert wurde. Der Ablauf ist festgelegt: Jemand beantragt bei einer Bank ein Konto; die Bank lehnt ab und muss nach Artikel L. 312-1 des Code monétaire et financier „systematisch, kostenlos und unverzüglich” eine Ablehnungsbescheinigung aushändigen; diese Bescheinigung geht an die Banque de France; binnen eines Werktags bestimmt die Zentralbank eine Bank, die das Konto eröffnen muss. Seit Juni 2022 gilt auch Schweigen der Bank über fünfzehn Kalendertage als Ablehnung.
Hat die zugewiesene Bank das Konto eröffnet, ist ein Basiskonto eröffnet worden, und niemand hat es verweigert. Das meldet Frankreich nach Brüssel. Die Ablehnung, mit der das Verfahren begann, geschah bei einer anderen Bank, vor der Zuweisung, und taucht in der Tabelle nach Artikel 27 nicht auf.
Die Banque de France veröffentlicht die andere Seite durchaus. 2024 nahm sie 29.295 Zuweisungen vor, davon 25.192 für Privatpersonen. Die Zahl sinkt seit neun Jahren; der Bericht beziffert den Rückgang gegenüber 2015 auf 57,4 Prozent, was 2015 bei rund 59.000 ansetzt (eigene Rechnung aus dem Prozentsatz der Banque de France). Einen Teil des Rückgangs führt die Zentralbank auf Alternativen zurück, etwa Zahlungskonten bei Anbietern, die keine Banken sind.
Zwei weitere Zahlen desselben Berichts zeigen, dass eine Zuweisung nicht das Ende ist. Erstens übersteigen die Zuweisungen für Privatpersonen die im selben Jahr tatsächlich eröffneten Konten: 25.192 gegen 20.487 im Jahr 2024, eine Lücke von 4.705 oder 18,7 Prozent (eigene Rechnung). Die Banque de France erklärt sie mit Schwierigkeiten nach der Zuweisung und, „zu einem kleinen Teil”, mit Antragstellern, die sich nicht mehr melden. Zweitens bearbeitete sie 2024 „fast 10.000 Schwierigkeiten nach der Zuweisung”, sehr oft um Identitäts- und Kundennachweise, die Banken im Rahmen ihrer Pflichten zur Geldwäschebekämpfung verlangen.
Und die Ablehnungsbescheinigung, an der das ganze Verfahren hängt, wird nicht zuverlässig ausgestellt. Eine Telefonbefragung des Instituts CSA im Auftrag der Banque de France unter 1.000 Menschen, die das Verfahren zwischen September und November 2024 genutzt haben, ergab: 48 Prozent gaben an, die Bescheinigung nicht erhalten zu haben, 18 Prozent, dass die Bank sie ihnen verweigert habe. Befragt wurden Menschen, die am Ende durchgekommen sind; wer nie eine Bescheinigung bekam und aufgab, ist in dieser Stichprobe naturgemäß nicht enthalten.
Die französische Zahl ist also ehrlich, das französische System gilt weithin als wirksam, und die nach Brüssel gemeldete Ablehnungsquote ist null. Alle drei Aussagen stimmen gleichzeitig – weil die Statistik an der Stelle erhoben wird, an der das System die Ablehnung bereits korrigiert hat.
Eine Ablehnung steht dort in den Büchern, wo die Bank sie verbucht
Dasselbe Problem zeigt sich in einem Land, das gar keinen Anspruch auf ein Konto kennt, und dort hat die Aufsicht es offen ausgesprochen.
Das Vereinigte Königreich hat die Basiskontenregeln der Richtlinie nach dem Austritt beibehalten, in den Payment Accounts Regulations 2015, allerdings nur für neun benannte Banken. Das Finanzministerium veröffentlicht deren Daten jährlich. Die Ausgabe für Juli 2023 bis Juni 2024, erschienen am 5. November 2025, nennt 7.039.100 Basiskonten zum 30. Juni 2024. Die Finanzaufsicht FCA gibt in ihrem Bericht vom September 2024 den Stand ein Jahr zuvor mit 7.363.018 an. Das sind 323.918 Konten oder 4,4 Prozent weniger in zwölf Monaten (eigene Rechnung). Die Ablehnungen zeigt das Ministerium Bank für Bank in Grafiken, nicht in Tabellen; die Kanzlei Womble Bond Dickinson las aus der Vorjahresausgabe mehr als 100.000 abgelehnte Anträge gegen rund 40.000 Eröffnungen heraus. Das Ministerium vermerkt, die Zahlen seien von niemandem überprüft worden.
Aufschlussreicher als jede Summe ist, was Ministerium und Aufsicht über die Entstehung der Ablehnungszahl sagen. Das Ministerium: Weil es keine einheitliche Definition eines abgelehnten Antrags gebe und die Banken ihre Neukunden unterschiedlich aufnähmen, auch was den Zeitpunkt von Bonitäts- und Finanzkriminalitätsprüfungen angehe, seien Unterschiede zwischen den Ablehnungszahlen zu erwarten. Die FCA war 2023 beunruhigt, weil manche Banken viele Anträge abzulehnen schienen und andere fast alle annahmen. Sie fragte nach. Im Bericht vom September 2024 heißt es, die Unterschiede bei den Ablehnungsquoten gingen „zu einem großen Teil” darauf zurück, wie die Banken Daten erfassen und den Antragsweg gestalten, und nicht darauf, dass manche deutlich mehr Antragsteller abwiesen. Manche Banken prüften etwa auf Finanzkriminalität, bevor sie Kunden überhaupt in den Antragsweg für ein Basiskonto leiteten, und hätten deshalb sehr niedrige Ablehnungsquoten.
Dieser Satz beschreibt den Mechanismus genau. Eine Bank, die vor dem förmlichen Antrag aussiebt, erzeugt wenige erfasste Ablehnungen – nicht, weil sie weniger Menschen abweist, sondern weil die Abgewiesenen nie Antragsteller wurden. Eine Bank, die jeden beantragen lässt und danach prüft, erzeugt bei denselben Entscheidungen eine höhere Quote. Die Quote misst, wo die Bank ihren Filter aufgestellt hat.
Artikel 27 verhindert das nicht. Die Richtlinie sagt, was zu melden ist, nicht, an welchem Schritt ein Antrag beginnt. Aus den Daten, die sie erhält, kann die Kommission nicht sagen, wie viel vom Abstand zwischen deutschen 2,80 Prozent, spanischen 7,41 Prozent und einer französischen Null auf Entscheidungen zurückgeht und wie viel auf Buchführung.
Die Hälfte, die nicht gezählt wird
Die Ablehnung an der Tür ist nur ein Weg aus dem Bankensystem. Der andere ist die Kündigung, und die Berichtspflicht der Richtlinie lässt sie ganz aus.
Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA hat das in ihrer Stellungnahme zum De-Risking vom 5. Januar 2022 untersucht. De-Risking heißt dort die Entscheidung, Geschäftsbeziehungen mit Kunden oder Kundengruppen mit erhöhtem Geldwäscherisiko nicht einzugehen oder zu beenden. Der begleitende Bericht ist offen darüber, was bekannt ist: Der Umfang des De-Risking lasse sich nicht beziffern, weil es derzeit keine umfassende Statistik gebe; Betroffene beschwerten sich wahrscheinlich nicht immer, viele Fälle blieben daher ungemeldet. Ein „erheblicher Teil” der nationalen Aufsichtsbehörden habe den Umfang im eigenen Land noch nicht untersucht.
Zu Basiskonten berichtet die EBA zwei Dinge, die die Statistik nach Artikel 27 nie zeigen würde. Mehrere Aufsichtsbehörden schilderten Schwierigkeiten zu klären, in welchen Fällen ein Basiskonto abgelehnt oder gekündigt werden sollte. Und die nationalen Mechanismen, die eine Bank zur Kontoeröffnung verpflichten, sähen in den meisten Fällen vor, dass das Institut die Geschäftsbeziehung nach einer gewissen Zeit dennoch beenden darf. Mehrere Behörden nannten diese Mechanismen deshalb „nicht hilfreich”, um finanzielle Teilhabe zu erhalten.
Man lege das neben die Berichtspflicht. Wer abgelehnt und dann einer Bank zugewiesen wird, zählt als Eröffnung. Kündigt die zugewiesene Bank ein Jahr später nach Artikel 19, wird das nicht gemeldet. Beantragt dieselbe Person erneut und wird erneut zugewiesen, ist das eine zweite Eröffnung. Die Statistik kann steigen, während derselbe Mensch im Kreis läuft, und sie kann gut aussehen, während Aufsichtsbehörden sagen, dass der Zugangsmechanismus die Leute nicht im System hält.
Die EBA fand auch einen Widerspruch im Recht selbst. Artikel 19 Absatz 4 verlangt, dass die Bank dem Kunden Gründe und Begründung einer Kündigung mitteilt; die Geldwäschevorschriften verbieten es, einen Kunden über einen Verdacht zu informieren. Für Ablehnungen enthält Artikel 16 Absatz 7 dieselbe Ausnahme. Wo eine Bank sich darauf beruft, erfährt der Kunde, dass abgelehnt oder gekündigt wurde, aber nicht warum – und die Aufsicht erhält keine Zahl darüber, wie oft das vorkommt. Die EBA riet der Kommission, das Verhältnis in der Richtlinie selbst zu klären.
Das Verbot der IBAN-Diskriminierung hat dieselbe Form: eine Pflicht für die eine Seite, eine Berichtslinie um die andere gezogen. Und die europäische Regel zum Zugang zu Bargeld, formuliert als Entfernung zum nächsten Automaten, misst das Angebot einer Leistung statt der Frage, ob die Menschen, die sie brauchen, sie auch nutzen können. Das Basiskonto ist der dritte Fall.
Was für die Zählung spricht, wie sie ist
Die Position der Kommission verdient ihre stärkste Form, denn sie ist nicht schwach.
Erstens war das Ziel der Richtlinie nie eine hohe Zahl von Basiskonten. In ihrer gesonderten Überprüfung der Richtlinie, ebenfalls vom Mai 2023, argumentierte die Kommission – so gibt es die Kanzlei Hogan Lovells wieder –, es gehe nicht um eine hohe Nutzung, sondern darum, dass alle Verbraucher Zugang zu einem Basiskonto haben; angesichts der allgemeinen Verfügbarkeit scheine dieses Ziel „im Großen und Ganzen erreicht”. Dieselbe Überprüfung stützte sich auf den Global Findex der Weltbank für 2021: Im Schnitt hätten 95 Prozent der Erwachsenen in den Mitgliedstaaten ein Zahlungskonto. Gemessen daran zählt die Berichtspflicht genau das, was das Gesetz verspricht: die Verfügbarkeit.
Zweitens ist eine Ablehnung, die binnen Tagen behoben wird, womöglich gar kein Ausschluss. Die französische Null ist keine Lüge, sondern Ausdruck eines Systems, in dem ein Abgewiesener über ein öffentliches Verfahren zu seinem Konto kommt. Die vorgelagerte Ablehnung mitzuzählen, ließe das Land mit dem stärksten Auffangnetz aussehen wie das Land mit den meisten Ablehnungen. Eine Statistik, die das Heilmittel bestraft, wäre schlechter als eine, die das Symptom übersieht.
Drittens lassen sich gerade die Ablehnungen, auf die es am meisten ankommt, dem Betroffenen nicht erklären. Wo eine Bank Geldwäsche vermutet, darf sie das nicht sagen. Eine Pflicht, für jede Ablehnung und Kündigung Gründe aufgeschlüsselt zu veröffentlichen, stieße mit diesem Verbot zusammen.
Viertens kostet Messen. Die Kommission bekommt schon heute aus vier Mitgliedstaaten keine Eröffnungszahlen, und Basiskonten sind für die meldepflichtigen Banken absichtlich kein Geschäft.
Jeder dieser Punkte trägt. Keiner verlangt, die veröffentlichte Zahl eine Ablehnungsquote zu nennen. Dass die Nutzung das falsche Ziel ist, sagt nichts darüber, ob Ablehnungen einheitlich gezählt werden. Die Heilung zu zählen ist richtig, und Frankreich veröffentlicht sie – neben der Ablehnung, die sie heilt. Das Verbot, einen Verdacht offenzulegen, betrifft Gründe, nicht Zahlen: Eine Zählung der Kündigungen nach Artikel 19 legt niemandes Verdacht offen. Und der britische Bericht, der für neun Banken jährlich Eröffnungen, Ablehnungen und Kündigungen ausweist, zeigt, dass der Aufwand beherrschbar ist.
Der zweite Bericht
Am 11. September 2025 nahm die Kommission einen zweiten Bericht nach Artikel 27 an, COM(2025) 485, der die Jahre 2022 und 2023 abdeckt. Seinen Text konnte ich im Rahmen dieser Recherche nicht abrufen. Zahlen daraus, die in Zusammenfassungen Dritter kursieren, werden deshalb hier nicht verwendet, und ob er Definitionen geändert oder Lücken geschlossen hat, lässt sich nicht sagen. Der Richtlinientext, der vorgibt, was der Bericht enthalten muss, ist unverändert; nach Kündigungen fragt er weiterhin nicht.
Sicherheitsgrade
Fest vertreten: Der erste Bericht nach Artikel 27 zählt Eröffnungen und Ablehnungen, aber keine Kündigungen; er weist 1,00 Prozent Ablehnungen für 2016 bis 2021 aus; Frankreich meldete null, was die Kommission selbst mit einem Zuweisungsverfahren erklärt, das eine vorherige Ablehnung voraussetzt; britisches Finanzministerium und FCA sagen, dass Ablehnungszahlen davon abhängen, wie und wann Banken sie erfassen; die EBA sagt, der Umfang des De-Risking lasse sich nicht beziffern.
Mit vernünftiger Sicherheit: Die unionsweite Quote ist zwischen den Mitgliedstaaten nicht vergleichbar, weil zumindest Frankreich und Lettland unter derselben Überschrift Verschiedenes messen und weil nirgends definiert ist, ab welchem Schritt ein Antrag ein Antrag ist.
Vorsichtig: Wenn die französischen Zuweisungen für Privatpersonen über die Jahre so stetig gesunken sind, wie die Banque de France es für die Anträge beschreibt, lagen sie in jedem Jahr von 2016 bis 2021 über den 25.192 von 2024. Dann summierten sich allein die vorausgegangenen Ablehnungen in Frankreich über diese sechs Jahre auf ein Mehrfaches der 32.818 Ablehnungen, die für die ganze Union gemeldet wurden. Das stützt sich auf die Richtung eines Trends und auf meine Schlussfolgerung, nicht auf veröffentlichte Jahreszahlen.
Was daraus nicht folgt
Es folgt nicht, dass der Ausschluss vom Basiskonto in Europa groß ist. Einer vorgelagerten Ablehnung kann in derselben Woche eine erfolgreiche Eröffnung anderswo folgen. Genau dafür gibt es das französische Verfahren, und meist funktioniert es. Es geht hier darum, was die Statistik zeigen kann, nicht darum, wie viele Menschen ausgeschlossen sind.
Es folgt nicht, dass ein Mitgliedstaat unredlich meldet. Frankreich meldet, was die Definition verlangt, und die Kommission legt den Vorbehalt in einer Fußnote offen. Das Problem ist strukturell: Unter der Überschrift „abgelehnt” stehen Ereignisse aus verschiedenen Stufen verschiedener Verfahren.
Es stützt sich nicht auf den zweiten Bericht, der nicht gelesen werden konnte, und die britischen Summen beruhen auf der Lesart einer Kanzlei. Das britische Material dient für das, was Ministerium und Aufsicht über ihre eigenen Daten sagen – das wurde im Original gelesen –, nicht für die Größe einer Zahl.
Eine Quote ist eine Aussage darüber, wo die Tür steht
Jede Ablehnungsquote unterstellt eine Tür: den Punkt, an dem jemand zum Antragsteller wird, und den Punkt, an dem die Antwort verbucht wird. Verschiebt man die Tür, verschiebt sich die Quote, ohne dass sich eine einzige Entscheidung ändert. Eine Bank, die vor dem Formular prüft, steht besser da als eine, die danach prüft. Ein Land, das Ablehnungen über ein öffentliches Verfahren heilt, meldet keine, weil die Ablehnung zum Zeitpunkt der Zählung schon in eine Eröffnung verwandelt ist. Und eine Statistik ohne Kündigungen zeigt nie den Menschen, der hereingelassen und später wieder hinausgeschickt wurde.
Das ist eine allgemeine Eigenschaft von Zahlungsstatistiken, die auf Meldungen der Gemessenen beruhen. Wird Fortschritt an Zahlen gemessen, die der Meldende selbst in der Hand hat, spiegelt die Zahl ebenso sehr seine Abläufe wie das Ergebnis, das sie beschreiben soll. Ein Recht auf ein Konto ist ein Versprechen über Ergebnisse. Die Union misst es an der einen Stelle des Verfahrens, an der das Ergebnis schon feststeht – und nicht an den beiden, an denen es noch offen ist: vor der ersten Antwort und nach der Kündigung.
