Ten years after the interchange cap: the argument nobody won
Zehn Jahre Interchange-Deckelung: das Argument, das niemand gewann
In December 2015 the European Union capped what a merchant’s bank pays a cardholder’s bank on every card transaction. It was the most direct intervention any jurisdiction has made in card economics. A decade later there is enough evidence to check the arguments made against it — and enough to see that the argument nobody won has become the important one.
What the regulation did
The Interchange Fee Regulation capped interchange on consumer cards at 0.2 per cent of transaction value for debit and 0.3 per cent for credit. Those are the numbers everyone remembers.
The structural provisions mattered as much and are remembered less. The honour-all-cards rule was narrowed, so a merchant accepting one product of a scheme need not accept all of them. Co-badging rules were loosened. Scheme and processing had to be separated into distinct entities with separate accounts. And acquirers were required to quote merchants on an unblended basis — interchange, scheme fees and acquirer margin shown separately — unless the merchant asked in writing for a single blended rate.
That last requirement is the one that has aged best, for a reason worth stating early: a capped price can be substituted around. A disclosure requirement cannot.
The three predictions
Opponents made three specific claims. All three are now testable, and they have not fared equally.
One: issuers would stop issuing
The argument was that interchange funds consumer card programmes, so capping it would make those programmes unprofitable and reduce card availability, particularly for lower-income customers.
Card issuance in Europe did not fall. What changed was where issuers recovered the revenue. Annual fees appeared on products that had been free, rewards programmes were trimmed, and premium and commercial products — which sit partly outside the caps — were pushed harder.
The prediction was therefore half right, and the half that came true is worth stating precisely: issuers did not withdraw, they re-priced, and part of the re-pricing landed on cardholders directly rather than on merchants indirectly. Whether that is worse depends on a judgement the debate rarely makes explicit — whether a cost is more defensible when the person paying it can see it. A cardholder paying an annual fee knows what their card costs. A cardholder whose costs arrive as a slightly higher shelf price at every merchant does not.
Two: merchants would keep the saving
This was the strongest objection and it still has the least clean answer. Studies commissioned by merchant associations found substantial pass-through; studies commissioned by issuers found little. That disagreement is itself informative: an effect large and unambiguous would not produce results this dependent on who paid for the study.
The defensible summary is that pass-through was partial and uneven, larger where competition was tighter and margins thinner. That is what economics predicts of any reduction in an input cost, and it is worth noticing that the objection proves more than its proponents want. If cost reductions never reach consumers, that is a general claim about market structure — and it would equally argue against every other intervention that lowers business costs.
Three: scheme fees would absorb the cap
This one has aged best, and not in the regulation’s favour.
Interchange is capped. Scheme fees — what the networks charge acquirers and issuers for access, authorisation, licensing and a long tail of services — are not. And they have risen substantially.
The UK Payment Systems Regulator examined this directly in its market review of card scheme and processing fees. It found that Mastercard and Visa increased their scheme and processing fees by more than 30 per cent in real terms over five years, and that there was little evidence service quality had improved at a comparable rate. The regulator’s conclusion was blunter still: there is no effective competitive constraint preventing the two largest schemes from raising prices, and the supply of these services to merchants is not working well.
That is a competition authority saying, in its own words, that a duopoly is pricing without constraint. It is about as clear a finding as this kind of review produces.
What happened next is the interesting part
Having found no effective competition, the PSR declined to impose a price cap. It set out remedies focused on transparency and pricing methodology rather than on the level of fees.
We think that decision deserves more scrutiny than it received. The regulator established the predicate for intervention — a market not working, prices rising without competitive constraint, quality not keeping pace — and then chose the remedy that does not constrain prices.
There are defensible reasons for such restraint. Price regulation is intrusive, hard to calibrate, and creates its own distortions; a regulator that caps one thing may find the pressure emerging somewhere else, which is precisely the lesson of the interchange cap itself. But that reasoning, applied consistently, has an uncomfortable implication: if capping a fee simply moves the pressure to an uncapped fee, and the uncapped fee is set by a party with no competitor, then the only stable position is either to regulate the whole bundle or to regulate none of it. The current European position — cap the transfer between two regulated banks, leave the unregulated rule-setter’s own pricing alone — is the least coherent of the three options.
What the decade actually settled
Two things, and neither is the pass-through argument that consumed most of the attention.
Feasibility. The core claim before 2015 was that interchange could not be capped without breaking something. It was capped, and nothing broke. Volumes grew, issuance continued, the payment system operated normally throughout. Every subsequent debate in every jurisdiction now takes place against that fact — which is part of why twenty-one years of American litigation on the same question looks the way it does from Europe.
Transparency outlasts price control. The cap has been eroded by fee migration. The unbundling requirement has not been and cannot be: once a merchant can see interchange, scheme fees and acquirer margin as three numbers, it can negotiate the negotiable one and identify which of the other two moved when its costs rose. That capability does not decay, and it is the reason the PSR could produce its finding at all — the data existed because disclosure had been mandated.
The question for the next decade
Whether interchange is set at the right level is, at this point, a second-order question. The first-order question is who is permitted to set the price of access to a payment network that a consumer business cannot practically operate without.
At present the answer is: the network, without constraint, subject to a transparency obligation and a regulator that has documented the absence of competition and declined to act on it. Every component of that sentence is defensible on its own. Together they describe an arrangement in which the only priced input that cannot be shopped is also the only one nobody caps.
Ten years of evidence suggest that capping a component of a bundle, while leaving the bundle’s architect free to reprice the rest, does not durably reduce what merchants pay. It does, however, produce the data that makes the next argument possible — which may turn out to be the regulation’s most valuable effect, and was not among its stated objectives.
Sources: Regulation (EU) 2015/751 on interchange fees for card-based payment transactions, including its unbundling and transparency provisions; UK Payment Systems Regulator market review of card scheme and processing fees, including its findings on real-terms fee increases and the absence of effective competitive constraint; European Commission review reports on the application of the IFR. Where studies on merchant pass-through disagree, we have said so rather than selecting the convenient one. This article contains opinion, marked as such in the sections that argue rather than describe.
Im Dezember 2015 hat die Europäische Union gedeckelt, was die Bank eines Händlers bei jeder Kartenzahlung an die Bank des Karteninhabers zahlt. Es war der direkteste Eingriff, den je eine Rechtsordnung in die Kartenökonomie vorgenommen hat. Ein Jahrzehnt später gibt es genug Belege, um die Gegenargumente zu prüfen — und genug, um zu sehen, dass ausgerechnet das Argument, das niemand gewonnen hat, das wichtige geworden ist.
Was die Verordnung tat
Die Interchange-Verordnung deckelte das Interbankenentgelt bei Verbraucherkarten auf 0,2 Prozent des Transaktionswerts bei Debit- und 0,3 Prozent bei Kreditkarten. Diese Zahlen kennt jeder.
Die strukturellen Vorgaben wogen ebenso schwer und sind weniger präsent. Die Pflicht zur Annahme aller Karten wurde eingeschränkt, sodass ein Händler, der ein Produkt eines Systems annimmt, nicht alle annehmen muss. Die Regeln zur Mehrfachmarkierung wurden gelockert. System und Abwicklung mussten in getrennte Einheiten mit getrennter Rechnungslegung überführt werden. Und Acquirer mussten Händlern entflochten anbieten — Interchange, Systemgebühren und Acquirer-Marge getrennt ausgewiesen —, sofern der Händler nicht schriftlich einen Mischsatz verlangt.
Diese letzte Vorgabe ist am besten gealtert, aus einem Grund, den man vorwegnehmen sollte: Ein gedeckelter Preis lässt sich umgehen. Eine Offenlegungspflicht nicht.
Die drei Prognosen
Die Gegner machten drei konkrete Aussagen. Alle drei sind heute überprüfbar, und sie haben sich unterschiedlich gehalten.
Erstens: Banken würden keine Karten mehr ausgeben
Das Argument lautete, Interchange finanziere Verbraucherkartenprogramme; eine Deckelung mache sie unrentabel und verringere die Verfügbarkeit von Karten, besonders für einkommensschwächere Kunden.
Die Kartenausgabe in Europa ist nicht gefallen. Verändert hat sich, wo die Banken die Erträge zurückholten. Jahresgebühren erschienen auf zuvor kostenlosen Produkten, Bonusprogramme wurden gestutzt, und Premium- und Firmenkarten — die teilweise außerhalb der Deckelung liegen — wurden stärker beworben.
Die Prognose war also halb richtig, und die zutreffende Hälfte gehört genau benannt: Die Banken zogen sich nicht zurück, sie bepreisten neu, und ein Teil davon landete direkt beim Karteninhaber statt mittelbar beim Händler. Ob das schlechter ist, hängt an einer Wertung, die die Debatte selten ausspricht — ob eine Kostenposition vertretbarer ist, wenn der Zahlende sie sieht. Wer eine Jahresgebühr zahlt, weiß, was seine Karte kostet. Wer sie über minimal höhere Ladenpreise bei jedem Händler trägt, weiß es nicht.
Zweitens: Händler würden die Ersparnis behalten
Der stärkste Einwand, und immer noch der mit der unsaubersten Antwort. Von Händlerverbänden beauftragte Studien fanden erhebliche Weitergabe; von Kartenausgebern beauftragte fanden wenig. Diese Uneinigkeit ist selbst aufschlussreich: Ein großer und eindeutiger Effekt brächte keine Ergebnisse hervor, die so sehr davon abhängen, wer die Studie bezahlt hat.
Vertretbar ist die Zusammenfassung, dass die Weitergabe teilweise und ungleich ausfiel — größer dort, wo der Wettbewerb enger und die Margen dünner waren. Das sagt die Ökonomie für jede Senkung von Vorleistungskosten voraus, und der Einwand beweist mehr, als seinen Vertretern lieb sein kann. Kämen Kostensenkungen nie beim Verbraucher an, wäre das eine allgemeine Aussage über Marktstrukturen — und spräche gegen jeden anderen Eingriff, der Unternehmenskosten senkt, gleich mit.
Drittens: Systemgebühren würden die Deckelung auffangen
Dieses Argument hat sich am besten gehalten, und nicht zugunsten der Verordnung.
Interchange ist gedeckelt. Systemgebühren — was die Netzwerke Acquirern und Kartenausgebern für Zugang, Autorisierung, Lizenzierung und einen langen Schwanz von Leistungen berechnen — sind es nicht. Und sie sind erheblich gestiegen.
Die britische Zahlungsaufsicht PSR hat das in ihrer Marktuntersuchung zu System- und Abwicklungsgebühren direkt geprüft. Sie stellte fest, dass Mastercard und Visa ihre System- und Abwicklungsgebühren binnen fünf Jahren real um mehr als 30 Prozent erhöht haben — und dass es wenig Anhaltspunkte dafür gibt, dass sich die Dienstequalität in vergleichbarem Tempo verbessert hätte. Der Schluss der Aufsicht fiel noch deutlicher aus: Es gebe keine wirksame Wettbewerbsschranke, die die beiden größten Systeme an Preiserhöhungen hindere, und die Versorgung der Händler mit diesen Leistungen funktioniere nicht gut.
Das ist eine Wettbewerbsbehörde, die in eigenen Worten sagt, dass ein Duopol ohne Schranke bepreist. Deutlicher wird ein solcher Befund selten.
Was danach geschah, ist der interessante Teil
Nachdem sie das Fehlen wirksamen Wettbewerbs festgestellt hatte, sah die PSR von einer Preisobergrenze ab. Sie setzte auf Abhilfen zu Transparenz und Preisbildungsmethodik statt auf das Gebührenniveau.
Diese Entscheidung verdient mehr Prüfung, als sie bekommen hat. Die Aufsicht hat die Voraussetzung für einen Eingriff selbst festgestellt — ein nicht funktionierender Markt, steigende Preise ohne Wettbewerbsdruck, keine entsprechende Qualitätsentwicklung — und dann die Abhilfe gewählt, die Preise nicht begrenzt.
Für diese Zurückhaltung gibt es vertretbare Gründe. Preisregulierung ist ein schwerer Eingriff, schwer zu kalibrieren und erzeugt eigene Verzerrungen; wer eines deckelt, erlebt womöglich, dass der Druck anderswo austritt — genau die Lehre der Interchange-Deckelung selbst. Konsequent angewandt hat diese Überlegung aber eine unbequeme Folge: Wenn das Deckeln einer Gebühr den Druck nur auf eine ungedeckelte verschiebt, und diese ungedeckelte von einer Partei ohne Wettbewerber gesetzt wird, dann ist die einzig stabile Haltung, entweder das ganze Bündel zu regulieren oder gar nichts. Die heutige europäische Position — die Übertragung zwischen zwei regulierten Banken deckeln, die Preisgestaltung des unregulierten Regelsetzers unangetastet lassen — ist von den drei Möglichkeiten die am wenigsten schlüssige.
Was das Jahrzehnt tatsächlich geklärt hat
Zweierlei, und keines davon ist der Streit über die Weitergabe, der die meiste Aufmerksamkeit verbraucht hat.
Machbarkeit. Der Kern der Debatte vor 2015 war, Interchange lasse sich nicht deckeln, ohne etwas zu zerstören. Es wurde gedeckelt, und nichts brach. Die Volumina wuchsen, die Ausgabe lief weiter, das Zahlungssystem arbeitete durchgehend normal. Jede spätere Debatte findet vor diesem Hintergrund statt — was mit erklärt, warum einundzwanzig Jahre amerikanischer Prozessführung zur selben Frage aus europäischer Sicht aussehen, wie sie aussehen.
Transparenz überdauert Preiskontrolle. Die Deckelung wurde durch Gebührenverlagerung ausgehöhlt. Die Entflechtungspflicht nicht, und sie kann es nicht: Wer Interchange, Systemgebühren und Acquirer-Marge als drei Zahlen sieht, kann die verhandelbare verhandeln und erkennen, welche der beiden anderen sich bewegt hat, als die Kosten stiegen. Diese Fähigkeit verfällt nicht — und sie ist der Grund, warum die PSR ihren Befund überhaupt erheben konnte: Die Daten existierten, weil die Offenlegung vorgeschrieben war.
Die Frage für das nächste Jahrzehnt
Ob Interchange auf der richtigen Höhe liegt, ist inzwischen zweitrangig. Erstrangig ist, wer den Preis für den Zugang zu einem Zahlungsnetz festsetzen darf, ohne das ein Verbrauchergeschäft praktisch nicht betrieben werden kann.
Die Antwort lautet derzeit: das Netzwerk, ohne Schranke, unter einer Transparenzpflicht und unter einer Aufsicht, die das Fehlen von Wettbewerb dokumentiert und darauf nicht reagiert hat. Jeder Teil dieses Satzes ist für sich vertretbar. Zusammen beschreiben sie eine Ordnung, in der die einzige bepreiste Vorleistung, die man nicht vergleichen kann, zugleich die einzige ist, die niemand deckelt.
Zehn Jahre Belege legen nahe: Eine Komponente eines Bündels zu deckeln, während der Architekt des Bündels den Rest frei neu bepreisen darf, senkt die Händlerkosten nicht dauerhaft. Es erzeugt aber die Daten, die die nächste Auseinandersetzung erst möglich machen — womöglich die wertvollste Wirkung der Verordnung, und sie stand nicht in ihren Zielen.
Quellen: Verordnung (EU) 2015/751 über Interbankenentgelte für kartengebundene Zahlungsvorgänge einschließlich ihrer Entflechtungs- und Transparenzvorgaben; Marktuntersuchung der britischen Payment Systems Regulator zu System- und Abwicklungsgebühren, einschließlich der Feststellungen zum realen Gebührenanstieg und zum Fehlen wirksamen Wettbewerbs; Überprüfungsberichte der Europäischen Kommission zur Anwendung der IFR. Wo Studien zur Weitergabe an Händler sich widersprechen, sagen wir das, statt die bequeme auszuwählen. Dieser Beitrag enthält Meinung, in den argumentierenden Abschnitten als solche gekennzeichnet.
